ПЕРЕСЕЛЕНЧЕНСКАЯ ПОЛИТИКА ЦАРСКОЙ ИМПЕРИИ
ПЕРЕСЕЛЕНЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ ДО СЕРЕДИНЫ XIX В
Политика, которую в современном смысле можно назвать миграционной, это целенаправленная деятельность государства для осуществления добровольного переселения тех или иных групп населения с одной территории на другую и разработка при этом определенного набора административных и экономических мер, механизмов и инструментов, призванных добиваться поставленных целей и задач. Очевидно, что это определение относится только к миграции населения, рассматриваемой в узком значении этого слова, и приводится в таком виде лишь для понимания проводимых мер в области заселения территории нашей страны во времена, предшествующие возникновению нынешней независимой России.
Начиная с XVII в. значение и роль миграционных процессов уже вполне осознавались правительством России. Расширение границ государства побуждало власть заботиться о заселении новых земель, освоении природных ресурсов новых территорий. На решение этих проблем и была направлена государственная миграционная политика, которая занимала одно из центральных мест во внутренней и внешней политике России.
Широкие контакты с государствами Европы начались в правление первого российского императора — Петра I, который стал приглашать иностранцев на службу в Россию. Это, конечно, были единичные случаи, а не массовый процесс, тем не менее приглашенные «специалисты высокой квалификации» (говоря современным языком), внесли очень существенный вклад в те направления экономической, военной и гуманитарной деятельности, которой они занимались. При Елизавете Петровне процесс приглашения иностранцев в Россию стал приобретать массовый характер. Так, на правом берегу Днепра в период ее правления были расселены несколько тысяч сербов. Но фактически внятная, отчетливая и эффективная миграционная
(в большей степени иммиграционная) политика начала проводиться только в период правления Екатерины II, когда Россия, не имея достаточного миграционного потенциала на своей территории, начала активно привлекать иностранцев для заселения и освоения огромных территорий.
По мере того как круг решаемых задач менялся, менялись и меры, принимаемые правительством в рамках проведения миграционной политики. На протяжении длительного исторического периода миграционная политика выступала в большей степени как колонизационная — для заселения и освоения вновь присоединенных земель и приграничных рубежей, переселенческая — для расселения малоземельных крестьян и иммиграционная — с целью заселения новых земель.
Опыт России показывает, что решение проблем переселения возможно лишь при организующей роли государства на всех трех стадиях миграционного процесса, вплоть до обустройства. На последней стадии особенно важна была конкретная материальная поддержка переселенцев со стороны государства. Именно государство способно регулировать направления и объемы миграционных потоков и минимизировать элементы стихийности в этих процессах.
Первым и безусловным признаком появления государственной миграционной политики был манифест «О свободном поселении иностранцев в России», подписанный в декабре 1762 г. Спустя полгода после издания первого манифеста Екатерина II принимает второй манифест; в том же 1763 г. вышел императорский указ «О дозволении всем иностранцам, в Россию въезжающим, селиться, где пожелают». Этот указ был впоследствии дополнен законами о льготах и привилегиях для переселенцев. Ко второму манифесту прилагались реестры свободных и удобных для поселения земель. По приезде иностранцев составлялся «Поименный список отправляемых в Россию иностранных поселенцев» [2, с. 158].
Для иностранных переселенцев были гарантированы права на отправление своих религиозных обрядов, были предусмотрены многочисленные льготы. К числу наиболее существенных из них можно отнести:
- — освобождение от уплаты налога, а также другие льготы по платежам и податям в казну, причем сроки освобождения устанавливались дифференцированно, в зависимости от региона вселения (как сказали бы сегодня — это были регионально ю дифференцированные льготы), от численности населения в поселении (колонии) и от рода занятий переселенцев;
- — отмену воинской повинности и освобождение от обязательной гражданской службы;
- — свободу вероисповедания и создание условий для отправления религиозных культов верующими всех конфессий;
- — выплаты из казны на обзаведение хозяйством и приобретение необходимого инвентаря. Возврат ссуды предусматривался лишь по прошествии десяти лет в течение трех последующих лет равными частями.
- — отвод достаточного количества земель.
Были выделены земли между Доном и Волгой из расчета поселения 1000 семей при наделе на семью 30 десятин. Учитывая необходимость роста численности населения в поселениях, дополнительно отводились и запасные земли. Таким образом сразу же предлагались условия компактного расселения, следовательно, создавалась возможность сохранения образа и уклада жизни, что также служило привлекательным обстоятельством для переселенцев. Переселение иностранных граждан предполагало обязательное принятие ими российского гражданства (вступление в подданство). Однако тем, кто проживал в России десять и более лет, разрешалось беспрепятственно вывозить все нажитое. При меньшем сроке проживания часть нажитого нужно было сдать в казну.
Эти условия переселения были широко обнародованы в Германии и привлекли огромное количество иммигрантов. Первая волна немецких колонистов поселилась в Саратовской и Самарской губерниях, где всего за два года были созданы 102 колонии. Часть колонистов первой волны поселилась в Петер- буржской и Воронежской губерниях. Спустя почти 20 лет, с 1782 г., иностранные колонисты целенаправленно поселялись в Новороссийском крае. Для управления делами колонистов в 1763 г. на основании манифеста был создан специальный государственный орган «Канцелярия опекунства иностранных граждан (иностранцев)».
Первоначальный опыт проведения такой иммиграционной политики показал, что необходим некоторый отбор среди желающих переселяться потенциальных колонистов по профессиональным признакам (земледельцы, скотоводы, садоводы, а также ремесленники, но с небольшим собственным первоначальным капиталом). Кроме того, был определен и предел той численности иммигрантов, которых ежегодно можно принимать на поселение. Он составлял 200 семей в год. После этого было принято решение сократить возможность притока иностранцев и осуществлять его только по специальным разрешениям. Тем не менее, за практически столетний период проведения такого рода иммиграционной политики в России было основано 549 колоний, в которых насчитывалось более 200 тыс. человек различных национальностей только мужского пола, в том числе 58 колоний в Саратовской губернии. Но большая часть колоний была организована на территории Украины и Молдавии [13, с. 672—675].
Если обобщить весь набор мер государственной миграционной политики, направленной на привлечение и интеграцию иностранных колонистов, можно констатировать, что, во-первых, в тот период широко использовались экономические меры. К ним можно отнести:
- — выплаты в денежной форме: выделение средств непосредственно иностранным колонистам на проезд до места поселения; выделение «кормовых» денег; предоставление ссуд и кредитов переселенцам (беспроцентные на строительство домов, покупку скота и сельскохозяйственного оборудования, семян; на строительство фабрик, заводов с льготным сроком выплат по ним); выделение материальной помощи мигрантам по их просьбе.
- — выплаты в натуральной форме: предоставление квартир для временного пребывания и на ночлег во время следования к местам поселения; выделение на безвозмездной основе земли для ведения сельского хозяйства (30 десятин на каждую семью вне зависимости от ее размера с условием оставить часть земли пустой для будущих поколений) и строительства фабрик, заводов; учреждение госпиталей, аптек, образовательных учреждений в местах поселения.
Во-вторых, предоставление различного вида льгот. При въезде иностранных колонистов в Российскую Империю им разрешалось провезти имущество на сумму до 300 руб., которое не облагалось пошлиной. С условием, что везут они его не на продажу. Если иностранный колонист покидал страну менее чем через десять лет, то с него взыскивались и вывозные, и ввозные пошлины. Кроме того, иностранных колонистов, организовавших фабрики и заводы, на которых выпускалась продукция, не производившаяся раньше в России, освобождали от внутренних, портовых и пограничных пошлин при продаже и вывозе товаров. Также не облагались пошлинами и налогами торги и ярмарки, устроенные ими.
Большие льготы были предоставлены и по выплате налогов. Поселившихся на пустынных землях иностранных колонистов освобождали от выплат налогов на 30 лет, а поселившихся в городах — на пять — десять лет в зависимости от города. По истечении льготных лет они платили, как и все остальные подданные. При выезде из страны в срок до десяти лет иностранные колонисты были обязаны отдать государству часть имущества (от года — до пяти лет проживания — 1/5 часть, от пяти до десяти лет — 1/10 часть), чем соблюдались интересы государства российского.
Предоставляя такие меры экономической поддержки иностранным колонистам, правительство стремилось закрепить колонистов и их потомков на освоенных ими землях. Стимулировалось также развитие промышленности. Тем не менее приоритет отдавался сельскохозяйственному освоению земель, поскольку это соответствовало цели миграционной политики: введению земель осваиваемых территорий в сельскохозяйственный оборот.
Среди иностранных колонистов можно выделить группу иностранцев-колонистов, въехавших на основании индивидуального двустороннего договора с Российской Империей. В таких договорах условия предоставлялись еще более льготные. Кроме иностранных подданных, привлекались в страну беглые и раскольники, покинувшие Россию. Для этой категории также предусматривалась определенная экономическая помощь в виде финансирования в натуральной форме: предоставление квартиры на первое время, выделение земли для поселения и ведения хозяйства; проезд до места вселения. Предоставлялись им и льготы по выплате налогов: отсрочка в выплате на шесть лет. После окончания льготных лет раскольники должны были платить, как и все остальные, а беглые — платить такие же налоги, как и остальные подданные империи.
Кроме экономических мер для привлечения иностранных колонистов использовались и правовые меры. Им предоставлялся правовой статус иностранных колонистов, который давал им и их детям право пользоваться всеми льготами, предусмотренными законом. Также им предоставлялось право не служить ни на гражданской, ни на военной службе. Беглым и раскольником тоже были дарованы определенные правовые льготы. Им прощали их преступления, а беглым крепостным крестьянам даровали свободу. Все экономические меры были закреплены в нормативно-правовых актах. Кроме того, они закреплялись и в двусторонних документах, носящих международный характер: между обществами иностранных колонистов и Российской Империей. Предоставляя такие широкие преимущества экономического и правового характера, правительство способствовало притоку и оседанию в России большого количества иностранных колонистов и бывших своих подданных.
Кроме интенсивной иммиграции в стране существовала и достаточно активная внутренняя миграция населения. Переселялись преимущественно государственные и экономические крестьяне в Азовскую, Новороссийскую, Таврическую губернии, Екатеринославское наместничество и на Кавказ. Крепостных крестьян переселяли помещики, но в небольших количествах. В стратегически важных районах разрешалось селиться всем желающим, им выдавалась бесплатно земля (Моздокская линия). Таким образом, инструментом реализации миграционной политики было предоставление натуральных льгот, в частности, бесплатное выделение земли, а также предоставление льгот в денежной форме, в виде путевых, кормовых выплат и пособий на обустройство поселяющихся. Эти льготы применялись в Кавказской губернии, Астраханской области и в районах Моздокской линии. Предоставлялись также и налоговые льготы: полтора года отсрочки в выплате налогов, впоследствии увеличенные до шести — десяти лет.
До середины 70-х гг. XVIII в. регистрация внутренней миграции практически отсутствовала. Данные о ее размерах, да и то примерные, можно получить только из результатов ревизий. В целом же число всех переселенцев установить можно лишь примерно, поскольку достоверных данных той эпохи нет. Тем не менее, эпоха Екатерины II считается эпохой массового привлечения иностранных колонистов. Отчасти это так, поскольку в последующее время приезда большого количества иностранцев на постоянное жительство в Россию не было. Это было вызвано тем, что возрос внутренний миграционный потенциал и в ходе проведения переселенческой политики стало возможным сделать акцент на собственных подданных. Для этого необходимо было направить законотворческую деятельность на регулирование переселения в стратегически и экономически важные районы государства.
В целом миграционная ситуация во второй половине XVIII в. и первой половине XIX в. может быть охарактеризована следующим образом. В 40—70 гг. XVIII в. переселенцы заселяли территории Новороссии, Южного и Северного Приуралья,
Нижнего Поволжья, Воронежской губернии Центрально-Земледельческого района; небольшие группы населения эмигрировали из страны. В 80-е гг. XVIII в. переселение шло в Новороссию, Южное Приуралье, Нижнее Поволжье, Северный Кавказ. До 50-х гг. XIX в. переселенцев направляли в Воронежскую, Харьковскую, Тамбовскую, Саратовскую и Оренбургскую губернии. В то время на первом месте в стране по численности мигрантов была Новороссия (в 1782—1858 гг. сюда прибыло 42,5 % всех мигрантов). До реформы 1861 г. переселения осуществлялись в основном в пределах европейской части страны, массового движения населения за Урал не было.
