КОНЦЕПЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ И ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ СТРУКТУРЫ ЕЕ РЕАЛИЗАЦИИ

История формирования знаний о сущности и структуре миграционной, как и демографической, политики начинается с 70—80-х гг. XX в. Еще в 1973 г. профессор Б. С. Хорев высказывался о необходимости иметь «концепцию миграционного движения населения» [10]. Тем не менее, в тот период среди специалистов, занимающихся демографической и миграционной проблематикой, существовала точка зрения, что политика в этих сферах — это всего лишь система мер. Этой точки зрения придерживались и специалисты ООН. В частности, в Многоязычном демографическом словаре демографическая политика определялась как совокупность мероприятий, регулирующих демографический процесс [9, с. 4]. Аналогично характеризовалась и миграционная политика в советской литературе, причем повсеместно. Так, по мнению уже упоминавшегося Б. С. Хорева, «миграционная политика — это система условий, способов и мер управления миграционной подвижностью населения», а у В. М. Моисеенко «миграционная политика в широком смысле слова — это рычаги и методы регулирования миграции, а в узком смысле — это воздействие на миграцию путем ее стимулирования и ограничения».

В начале 1980-х гг. было высказано иное мнение относительно понимания сущности и структуры демографической да и миграционной политики [18, с. 194]. В законченном виде высказанная тогда формулировка миграционной политики была опубликована в 1987 г. Ее суть сводилась к следующему: «Миграционная политика представляет собой систему общепринятых на уровне управления идей и концептуально объединенных средств, с помощью которых, прежде всего, государство, а также его общественные институты, соблюдая определенные принципы, соответствующие конкретно-историческим условиям страны, предполагают достижение целей, адекватных как этому, так и последующему этапу развития общества» [15, с. 167]. Было сказано, что политика включает концепцию и объединяемые ею меры достижения намеченных целей. Позже уже в начале нового столетия была предпринята попытка к двум составным частям политики — концепции и программы мер — добавить еще практику реализации, установленных нормативов миграционной политики [17, с. 38]. К сожалению, в российской действительности эта практика значит больше, чем формально прописанные нормы политики.

Точка зрения, что политика — это система мер по регулированию миграций, оказалась живучей в научном сообществе. Так авторы из РАГС при Президенте РФ в своем труде отмечают, что миграционная политика — это «...комплекс мер, принимаемых в государстве и обществе для регулирования переселений, адаптации и интеграции переселенцев в интересах этого государства и общества» [12, с. 39]. Другой автор — Л. А. Кононов, считал, что «миграционная политика — это деятельность по регулированию миграционных процессов и отношений, обеспечению разного рода проектов, осуществлению влияния на власть и пр.». В его определении задействовано огромное число ее субъектов. Тут и международные организации, и муниципалитеты, и лидеры общественных движений и пр. Здесь есть все — деятельность, регулирование, обеспечение, влияние, но нет главного — что такое политика [6, с. 8]. Опираясь на позицию Л. А. Кононова, В. А. Волох предложил расширить подходы к пониманию политики миграции. У него это «комплекс организационных, институциональных, нормативных, правовых, финансовых, идеологических и иных мер, осуществляемых разными организациями от международных до общественных организаций и СМИ, влияющих на власть в интересах реализации общественных и государственных потребностей и защиты прав и человека и гражданина». И дальше перечисляются и субъекты политики, и масштабы регулирования, и типы политики (рефлекторная, планируемая, превентивная, латентная, несформированная). Причем политика может быть непосредственная и опосредованная и пр. [11, с. 31—33].

Мы не приводим фамилии и формулировки взглядов тех, кто видит в политике две важные составные части: концептуальную и программную. Достаточно сказать, что понимание даже во властных структурах того, что демографическую (да и миграционную) политику нельзя проводить без наличия такого основополагающего инструмента, как концепция, относится к началу 1990-х гг. Еще Верховный Совет РСФСР в конце 1993 г. принял постановление о разработке подобного документа. Примерно в то же время была создана Федеральная миграционная служба (1992). Уже в первое время существования ФМС эта служба разработала программу «Миграция», утвержденную Правительством.

Прошло десять лет и документом, отражающим официальную позицию в отношении процессов миграции, стала рассмотренная правительством страны в конце 2002 г. и одобренная его распоряжением в марте 2003 г. «Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации». Правда, юридический статус этого документа (одобрение, а не утверждение, распоряжением, а не постановлением или указом, правительства, а не президента) был настолько низок, что он не стал ориентиром для последующей разработки законов, механизмов регулирования миграционных процессов, разработки федеральных целевых программ.

В целях контроля над въездом, пребыванием и выездом иностранных граждан в Российскую Федерацию была разработана и введена в миграционную практику иммиграционная карта. В настоящее время она называется миграционной картой. Форма миграционной карты была представлена на заседании Правительства Российской Федерации, посвященном утверждению Концепции государственной миграционной политики. Нельзя не сказать о том, как обсуждался этот документ, поскольку это обсуждение — свидетельство уровня понимания проблем миграции российским правительством того времени. В своем докладе А. Г. Черненко на заседании, на котором обсуждался проект Концепции, сказал, что в ФМС разработала иммиграционную карту, и затем передал ее членам правительства. Вдруг все забыли о докладе и, передавая карту из рук в руки, заговорили о том, что теперь-то будет наведен порядок с миграцией населения. Этот порядок был наведен. В следующие дни, к примеру, на московских железнодорожных вокзалах эту карту (поддельную или настоящую, трудно сказать) можно было купить за несколько сот рублей.

Но вернемся к миграционной карте. Она представляет собой бумажный документ, состоящий из двух частей, въездной и выездной. Это так называемые талоны «А» и «Б». Талон «А» остается у пограничников, талон «Б» со штампом о пересечении границы РФ передается иностранцу. Пересекая границу РФ, иностранец обязан заполнить миграционную карту (МК). Карта оформляется на каждого, кто въезжает в Россию и имеет право на временное безвизовое нахождение в стране. В ней указываются личные данные, в том числе пол и возраст, ряд других характеристик, а также информация о цели въезда и сроках пребывания в стране. Все эти характеристики необходимы не только как персональные данные мигранта, но и возможность обобщения данных, ведения статистического учета и анализа внешних миграционных процессов. К сожалению, она до сих пор недостаточно используется в этих целях. Но данная информация станет важнейшим основанием для проведения многих необходимых процедур легализации, в том числе для трудовых мигрантов. На каждой части заполненного бланка иммиграционной карты ставится официальная отметка о месте и, главное, времени въезда. Выданный документ имеет ограниченное время действия, после чего МК считается недействительной, а пребывание иностранного гражданина на территории России — незаконным. Срок действия миграционной карты ограничен тремя месяцами. Если иностранец, например, заключает трудовой контракт, он имеет право оставаться в стране в течение всего срока действия этого соглашения, но не дольше 12 месяцев со дня въезда в РФ. Если спустя год работодатель пролонгирует трудовое соглашение, то следует продлить и МК.

Самый распространенный способ продления документа — выезд за пределы РФ и повторный въезд на ее территорию. Если иностранный гражданин хочет остаться в стране дольше, то он может вернуться в этот же день. Въезжая в Россию повторно, иностранец получает новый бланк МК с новым сроком пребывания. Таким образом, оборот бумаг, транспортные расходы и доходы транспортных компаний увеличиваются, не способствуя при этом улучшению миграционной ситуации. Срок пребывания может быть продлен и без выезда. Это происходит при следующих обстоятельствах:

• — получении разрешения на временное пребывание (РВП), если подано прошение на его получение (продлевается до выдачи РВП);
• — подаче документов на вступление в гражданство РФ (продлевается до вынесения решения);
• — заключении трудового соглашения с работодателем, который подал официальное прошение в органы ФМС о продлении срока пребывания (продлевается на период действия договора, но не больше 12 месяцев со дня въезда в РФ);
• — зачислении в один из вузов страны (на срок действия договора на предоставление образовательных услуг, но не больше 12 месяцев, затем возможно дальнейшее продление);
• — подаче заявления о предоставлении временного убежища в РФ либо ходатайстве о продлении его срока;
• — получении разрешения на работу либо патента, а также в случае ходатайства о продлении этих документов.

В дальнейшем этот скромный бумажный документ, имеющий номер, проставленный типографским способом, не имеющий практически никаких степеней защиты от подделки, становится чуть ли не главным документом для иностранного гражданина на территории Российской Федерации. Достаточно сложные для иммигрантов требования о сроках пребывания, необходимости регулярного пересечения границы и другие преодолеваются мигрантами с помощью получения платных услуг через многочисленные фирмы-посредники (их объявления в изобилии размещены в Интернете), которые, безусловно, напрямую связаны с органами по контролю за миграционными процессами. За дополнительную плату эти фирмы помогают мигрантам обходить существующие требования миграционного законодательства.

Многие негативные факты развития миграционной ситуации и политики уже на протяжении 2000-х гг. признаны и отражены в тексте новой Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г., утвержденной Президентом РФ в 2012 г. В ней сказано: «Действующая система квотирования несовершенна и предполагает излишне длительные сроки рассмотрения заявок работодателей, а также не обеспечивает привлечения иностранных работников на рабочие места в соответствии с заявленной потребностью работодателей» (п. 14, раздел II). Уровень установленных квот на получение разрешения на работу иностранным гражданам, судя по оценке уровня нелегальной занятости иностранных граждан, вероятно, существенно занижен. Механизм определения размера квот по результатам заявочной кампании не отражает основные факторы формирования спроса и предложения, порождает масштабное нелегальное использование иностранной рабочей силы (ИРС). В документе констатируется: «Несовершенство действующей системы управления миграционными процессами проявляется в наличии большого числа незаконных мигрантов» [4, п. 12, раздел И]. В тексте Концепции упоминается о наличии на территории РФ нелегальных мигрантов в количестве от 3 до 5 млн человек.

Уже то, что в Концепции государственной миграционной политики до 2025 г. точно отражены существующие миграционные проблемы, позволяет оценить принятие в июне 2012 г. этого документа как эпохальное событие в области миграционной политики. Подготовка данного, чрезвычайно важного для России документа проводилась при активном участии экспертного сообщества, что позволило учесть в нем многие актуальные моменты и приблизить содержание Концепции к реалиям развития современного российского общества на долгосрочную перспективу. Концепция миграционной политики непосредственно нацелена на экономическое и демографическое развитие страны. Стержневым ее положением можно считать утверждение, что «привлечение иностранных работников ... в соответствии с потребностями российской экономики является необходимостью для ее дальнейшего поступательного развития». Явное акцентирование миграционной политики на экономической функции объективно обусловлено тяжелой трудоресурсной ситуацией, которая стала складываться в России с 2009 г. и продлится еще как минимум 10—15 лет.

Вместе с тем Концепция оказалась «гибридным» документом. В нем цели миграционной политики сформулированы так, как будто разработчики хотели придать этой Концепции главенствующую роль в развитии России. Тут тебе и обеспечение национальной безопасности, и создание комфортности и благополучия населению России, и обеспечение модернизации и инновационного развития экономики и пр. В этом обилии потерялись настоящие цели миграционной политики. А их основных две — одна определяется Концепцией демографической политики и состоит в обеспечении установленных параметров демографического развития страны до 2025 г., а другая определяется политикой в области занятости и сводится к пополнению трудовых ресурсов необходимым количеством иностранной рабочей силы. Обе цели — несамостоятельны, это надо признать, как бы того ни хотелось. Мы не говорим уже о смешении задач и направлений миграционной политики и их подмены обилием конкретных мер. Но, что надо отметить, — это отсутствие приоритетов, а их можно извлечь из «Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом».

Кроме того, Концепция оказалась крайне перегруженной. В ее втором разделе об условиях формирования и реализации миграционной политики приводится 15 пунктов обо всем: здесь и значение миграционной политики, и варианты прогнозов Росстата, и роль переселений в Россию, и очень подробно о привлечении высококвалифицированных иммигрантов (отведено 2 пункта, а их-то всего ничего), без которых России никуда, и о невысокой привлекательности нашей страны, и о негативных тенденциях внутренних миграций, и о миграционном законодательстве, и о несовершенстве системы управления миграционными процессами (все тут — незаконные иммигранты, теневая экономика, отношение к иммигрантам) и об отсутствии государственных программ, кроме той, что по добровольному переселению соотечественников (обеспечивает несколько процентов от общего числа мигрантов) и пр.

Для иллюстрации всего перечисленного прокомментируем первый пункт этого перечня. В нем в качестве ориентиров приводятся данные прогнозов Росстата на 2025 г., тогда как страна живет в согласии с нормативом, установленным Концепцией демографической политики РФ на период до 2025 г. (утверждена указом президента). Миграция, наряду с воспроизводством населения, должна обеспечить нормативную динамику. В Концепции демографической политики даже необходимый миграционный прирост установлен. Тогда причем здесь прогнозы Росстата, регулярно меняющиеся в зависимости от параметров рождаемости?

Над Концепцией миграционной политики работал профессиональный коллектив экспертов, документ был согласован с широким кругом российских министерств и ведомств, было получено положительное заключение Международной организации по труду, Международной организации по миграции и Всемирного банка. Несмотря на авторитет этих организаций, едва ли станет результативной политика, определяемая подобной Концепцией. Вот одно замечание о ней: «Нынешнюю “миграционную практику”, трудно оценить как успешную, соответствующую национальным интересам России, т. к. она ...приводит к сокращению миграционного притока и прироста населения и увеличению нелегальной миграции, т. е. к эффектам, противоположным тем, которые провозглашены в качестве основных целей...» [8, с. 377].

Политика, какой бы важной она ни была, — это всего лишь один из элементов общей системы управления социальными процессами, в том числе и миграционными. Другой, не менее важный элемент управления, — это существующая управленческая структура. Она, а точнее занятые в ней работники, участвуют в разработке концепций, программ, нормативов и других инструментов воздействия на миграционные процессы, а главное, осуществляют практическое применение этих инструментов.

Как уже отмечалось, в июне 1992 г. указом Президента РФ была создана Федеральная миграционная служба России. С разными изменениями она просуществовала до начала XXI в. И надо отметить, что как только ФМС стала полноценным государственным органом управления миграционными процессами, последовала ее реорганизация и замена руководителя. То же самое происходило и на протяжении 2000-х гг. В тот период Федеральная миграционная служба претерпела многократные реорганизации и смены руководителя. После Т. М. Регент — руководителя, создававшего ФМС с нуля в 1992 г., в апреле 1999 г. руководителем самостоятельной ФМС России был назначен В. А. Каламанов — специалист по международным отношениям (закончил МГИМО, где и проработал десяток лет). Он прослужил на этом посту практически год. При нем никаких серьезных прорывов в миграционной политике и практической деятельности в области управления миграционными процессами России за столь короткий срок не произошло. Были лишь успешно получены и освоены бюджетные средства, выделяемые на реализацию Федеральной миграционной программы. В. А. Каламанова сменил С. В. Хетагуров, проработавший с февраля 2000 г. до января 2001 г., т. е. менее года. По образованию он инженер-механик. Пришел в ФМС с должности заместителя министра МЧС России. Конечно, что происходило в миграционной сфере тогда, да в какой-то мере происходит сегодня — это действительно чрезвычайная ситуация. Вслед за двумя скоротечными руководителями ФМС начинается период подчинений и переподчинений ФМС России различным ведомствам. Начиная с 1999 г. ФМС России несколько раз меняет свою ведомственную подчиненность. Первоначально она входит в структуру Министерства по делам региональной и национальной политики.

В то время, а это самое начало XXI в., достаточно активно обсуждалась миграционная проблематика в рамках рабочей группы созданного в то время Государственного совета РФ. Возглавлявший эту группу Президент Кабардино-Балкарской Республики В. М. Коков, слушая на заседаниях рабочей группы многократные, но бесплодные выступления по миграционной проблематике руководителя Министерства по делам региональной и национальной политики, обратился к ученым с просьбой подготовить предложения по совершенствованию регулирования миграции в стране. Такой документ был разработан. В нем предлагалось разделить функции управления миграциями между гражданским ведомством и МВД, подготовить концепцию миграционной политики и ряд мер в сфере регулирования постоянной и временной миграции. Но разработанный высокопрофессиональной группой экспертов вариант документа не был даже представлен на обсуждение.

В это время сменилось руководство МВД России и на фоне «борьбы с оборотнями в погонах» ФМС России передали в состав этой силовой структуры. Теперь директором ФМС становится А. Г. Черненко. В 1980 г. он окончил факультет журналистики МГУ, затем длительное время работал в редакциях разных газет и журналов. В последующем его работа в ряде министерств и ведомств так или иначе была связана с полученным образованием. Затем он возглавил фельдъегерскую службу при Правительстве Российской Федерации. С февраля

• 2002 г. по апрель 2003 г. (чуть больше года) он находился в должности заместителя Министра внутренних дел Российской Федерации — директора Федеральной миграционной службы. При нем наконец дорабатывается одобренная в марте
• 2003 г. распоряжением Правительства Российской Федерации «Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации».

Во время нахождения ФМС в составе МВД РФ после генерала А. Г. Черненко ее директором стал заместитель министра, также генерал-полковник, А. А. Чекалин. Он заочно окончил политехнический и юридический институты, а также Академию МВД СССР, и, защитив диссертацию, стал кандидатом юридических наук. До назначения директором ФМС, т. е. до 2003 г., возглавлял в МВД службу общественной безопасности. В июне 2004 г. ФМС вновь возглавил А. Г. Черненко, а спустя год, в июле 2005 г., директором Федеральной миграционной службы становится К. О. Ромодановский, поставивший рекорд продолжительности руководства ФМС России. По первому образованию он медик, затем в 2004 г. защитил кандидатскую диссертацию и стал кандидатом юридических наук. Так же, как и два его предшественника, имел звание генерал-полковника милиции, возглавлял службу собственной безопасности МВД России. С июня 2011 г. руководил ФМС уже в качестве гражданского лица, так как миграционная служба вновь стала самостоятельной гражданской структурой. При нем в состав ФМС России вошла паспортно-визовая служба, что не только намного усилило позиции и роль ведомства, но и увеличило ее численный состав.

Все успехи и провалы ФМС России в период с 2005 г. до апреля 2016 г. можно связывать с именем К. О. Ромодановского. Это и разработка и принятие новой Концепции государственной миграционной политики, и новое законодательные нормы, усложняющие и по сути ужесточающие миграционную политику. Это и правоприменительная практика, в корне отличающаяся от провозглашенных в Концепции принципов и задач. Это и рост коррупции в рядах миграционных чиновников, который стал неотъемлемой частью российской действительности. Видимо, миграционная политика при нем стала столь органичной частью функционирования МВД России, что с июня 2016 г. она полностью влилась в состав МВД, став одним из ее структурных подразделений — Главным управлением по вопросам миграции. Возглавила его в должности начальника полковник милиции О. Е. Кириллова.

Если Главное управление действительно будет заниматься миграционными процессами населения, а не контролем за пребыванием иностранных граждан, то оно должно охватить экономические, гуманитарные, демографические и другие проблемы, разнообразные по содержанию и связанные с территориальными перемещениями населения. Ведь добровольная миграция населения как на постоянное место жительства, так и временная, зависящая в первую очередь от факторов социально-экономического характера, меньше всего поддается силовому воздействию, административным ограничениям и приказам.

Таким образом, в течение 14 лет руководители ФМС менялись восемь раз, находясь в должности минимально — три месяца, максимально — десять лет, но типично для остальных — год. Сама служба становилась то гражданским ведомством, то структурой МВД. Поэтому неслучайно, что деятельность по регулированию миграции населения в России, мягко говоря, далека от совершенства. Постоянно меняющийся в связи с реорганизациями состав сотрудников воспринимает процесс миграции населения как бытовое явление, понятное даже домохозяйкам, по сути своей являющееся во многом криминальным. На самом деле это самый сложный социально- экономический процесс, управлять или регулировать который нельзя без знания научных основ и закономерностей его возникновения и развития. Без этих знаний появляются различные «перлы», такие как попытки интегрировать временных трудовых иммигрантов, пребывающих в Россию зачастую только на три месяца, в российский социум, причем требовать от них, плохо владеющих, а то и вовсе не знающих русского языка, знаний истории государства российского. Попытки заселить регионы, катастрофически теряющие в результате миграции собственное население, не вникнув в причины и не поняв главные воздействующие факторы на такие процессы. Или требования колесить по огромной территории России (не Европа все-таки) каждые три месяца для пересечения границы. Все эти требования наводят на мысль о сознательном подталкивании мигрантов к поиску платных услуг посредников, чтобы обойти, нарушить эти требования.