Полная версия

Главная arrow Менеджмент arrow Государственная гражданская служба

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>

2.2. Государственная статская служба первой половины XVIII в.

Следующим этапом в развитии российской государственной гражданской службы было время царствования Петра I. Застав в молодости приказную систему, он попытался обновить ее. По его указанию было создано еще три приказа: Военно-морской, Адмиралтейский и Артиллерийский. Во главе этих и некоторых других приказов встали новые люди. По эти нововведения не спасли устаревшую систему.

Реформирование государственного управления было неизбежным. Для начала было избрано местное управление. 18 декабря 1708 г. появился царский указ об образовании губерний, который много раз корректировался и принял законченный вид только к 1719 г. Территория страны в административном отношении была разделена на 10 губерний: Московскую, Санкт-Петербургскую, Киевскую, Азовскую, Казанскую, Архангелогородскую, Сибирскую, Рижскую, Нижегородскую и Астраханскую1. Это были обширнейшие земли подданных русского царя, не равные по территории и населению. Они возглавлялись губернаторами, назначавшимися царскими указами. Все губернаторы были наделены очень обширными, подчас колоссальными полномочиями.

К этому времени Боярская Дума, Ближняя канцелярия, Кабинет Петра I уже были не в состоянии осуществлять оперативное управление государством. В связи с этим создается Правительствующий Сенат, который превратился в постоянное учреждение с весьма широкими правами. Сначала функции Сената были законосовещательными и исполнительными. Но в отсутствие монарха он принимал и решения по важнейшим государственным делам. Организовать и контролировать деятельность Сената было поручено генерал-прокурору, который созывал сенаторов, следил за исправностью посещения ими заседаний, сам присутствовал на них. В его подчинении находились также обер-фискал и канцелярия Сената.

В 1717-1721 гг. приказы были заменены 12 коллегиями: Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская, Камер- и Штатс-конторы, Ревизион-коллегия, Берг-, Манифактур-, Коммерц-, Юстиц-коллегии, Вотчинная и Духовная. Подчинялись они царю и Сенату, их функции и полномочия были четко определены, организационное устройство и делопроизводство унифицировано. Основной формой деятельности коллегий было общее собрание ("заседание общего присутствия"), в которых принимали участие президент коллегии, вице-президент, четыре-пять советников, четыре асессора (помощника) и секретарь. В ведении последнего находились нотариус или протоколист, отвечавший за протоколы заседаний; регистратор, обязанностью которого было вести учет входящих и исходящих документов; актуариус - хранитель документов; переводчик и множество писцов и копиистов (рис. 1).

На правах коллегий находились еще два учреждения: Главный магистрат и Синод. В подчинении Главного магистрата находились городские магистраты, члены которых избирались из числа "дельных и лучших в купечестве" горожан. Эта их деятельность рассматривалась как пожизненная, а за "тщательное радение" они могли быть пожалованы в дворянство. Городская реформа укрепила права купечества и тем самым способствовала развитию торговли и промышленности. Синод, по образцу светских коллегий, состоял из назначенных царем представителей духовенства, контроль за которыми осуществлял обер-прокурор Синода. В ведении Синода находились непосредственно церковные дела: толкования религиозного учения, соблюдение обрядов, вопросы духовной цензуры, борьба с вероотступничеством, раскольничеством, утверждение жития святых и другое. Главное в том, что принятый "Духовный регламент" закреплял полное подчинение духовной власти светской.

Примерная структура коллегий

Рис. 1. Примерная структура коллегий

Особое место среди центральных учреждений занимал Преображенский приказ - карательное учреждение, возникшее еще в конце XVII в. Он ведал политическим сыском, его суду подлежали нее противники существовавших порядков: участники восстаний, лица, произносившие "непристойные речи", под которыми подразумевались разговоры, осуждавшие реформы и поведение царя, его семейные дела и т.д.

Коллегиальная система отличалась от приказной более строгим распределением обязанностей между центральными ведомствами. Решения в коллегиях принимались большинством голосов ее членов. Она располагала не только административными правами в отведенной ей области управления, но и судебными функциями.

Финансовые тяжбы между купцами разбирали городовые магистраты и Главный магистрат. Права промышленников защищали Берг- и Манифактур-коллегии. Они разбирали взаимоотношения мануфактуристов (фабрикатов) и работных людей. Военная коллегия рассматривала преступления, совершенные военнослужащими сухопутных войск и т.д. Коллегиям подчинялась губернская, провинциальная и уездная администрация.

Порядок рассмотрения дел в коллегиях определялся Генеральным регламентом, принятым в 1720 г. и на основе которого строился весь внутренний распорядок учреждений. Кроме того, каждая из коллегий имела свой особый регламент с перечислением конкретных обязанностей по той или иной отрасли управления. К выработке регламентов были привлечены иностранные правоведы, учтен опыт государственных учреждений Швеции и Дании.

Организационно коллегии имели определенные преимущества над прежними приказами, которые сводились к коллегиальному рассмотрению и решению вопросов. В составе коллегии обязательно присутствовали прокурор и фискал. В отличие от фискалов, не вмешивающихся в ход решения того или иного вопроса, а лишь доносивших о замеченных злоупотреблениях обер-фискалу, прокуроры в коллегиях и генерал-прокурор Сената, заметив нарушение законности, тут же должны были его устранить. Петр I назвал обер-прокурора "оком государевым" и "стряпчим в делах государственных". Все центральные учреждения и Сенат находились в Петербурге, а в Москве имели лишь свои конторы.

Петровские преобразования укрепили монархическую власть в России. Для отечественного абсолютизма были характерны наивысшая степень централизации, развитый, полностью зависимый от монарха бюрократический аппарат, сильная регулярная армия. В 1721 г. за победу в Северной войне Сенат и Синод преподнесли Петру I титул императора и наименование "Великий".

В процессе реформирования государственного управления Петр I предпринял попытку монополизировать источники существования чиновников с целью поставить их в большую зависимость от государства и царя. Для этого был установлен фиксированный размер оклада в соответствии с занимаемой должностью. Кормление от дел вне системы государственного обеспечения и контроля было объявлено преступлением, взимание с населения поборов приравнено к взятке, что сурово каралось по закону. Однако с петровского времени коррупция стала той смазкой, без которой не могли прийти в движение колеса государственной машины.

Практика показала, что совершенствование государственного управления напрямую связано с созданием новой системы государственной службы. В связи с притоком в органы государственного и местного управления, в армию и флот основной массы дворян, которые претендовали на различные должности, возникла острая необходимость установления иерархии служилых чинов. Это обстоятельство потребовало разработки и принятия 24 января 1722 г. определенного порядка прохождения службы, имевшего силу законодательного акта, - "Табели о рангах всех чипов воинских, статских и придворных". Этот документ располагал всех работников управления по 14 классам и соответствующим чипам, которые составляли их ранг. Слово "статский" немецкого происхождения и означало "гражданский" (табл. 1).

Таблица 1. Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных (с изменениями конца XVIII - начала XX вв.)

Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных (с изменениями конца XVIII - начала XX вв.)

В допетровское время основным критерием служебной годности и продвижения по службе была знатность происхождения. Отмена местничества в 1682 г. нанесла удар по этому принципу, но полностью не ликвидировала его. Лишь "Табель о рангах" на первое место поставила не знатность, а личные способности, образование и заслуги ("знатность по годности считать"). Она открыла доступ для представителей мелкого и среднего дворянства к высшим должностям в государстве.

Каждый служащий был обязан пройти все 14 рангов снизу доверху, что обеспечивало, с одной стороны, замещение всех вакантных должностей, а с другой - приобретение необходимых навыков военной или статской (гражданской) службы. Практика показала, что такое продвижение по службе было главной школой профессиональной подготовки. Кадровое обеспечение государственной службы стало одним из важных направлений деятельности Сената, а его оформление осуществляла Герольдмейстерская контора.

Своей "Табелью о рангах" Петр I предоставил возможность получать дворянство выходцам и из других сословий. Так, вместе с получением 8 ранга по военной или гражданской службе они становились потомственными дворянами, приобретая тем самым все привилегии этого сословия. "Табель о рангах" использовалась в качестве руководства вплоть до октября 1917 г. Она заложила основу для сочетания отраслевого и территориального управления, коллегиальности и единовластия, перераставшего в режим абсолютной монархии. Создание взаимоувязанных должностных чинов стало одним из важнейших явлений российской общественной жизни в XVIII столетии.

С 1722 г. административной структурой, посредством которой Сенат осуществлял управление государственной службой, стала Герольдмейстерская контора. Она брала на учет военных, статских и придворных служащих, а также юношей, пригодных к несению того или иного вида службы согласно их сословной принадлежности. Губернские и провинциальные правления обязывались по итогам года присылать в контору сведения об изменениях в составе стоящих на учете лиц. Помимо этого Герольдмейстерская контора также должна была иметь списки кандидатов на замещение вакантных должностей, чтобы в случае необходимости немедленно осуществить соответствующее назначение. По штатному расписанию Герольдмейстерская контора состояла из герольдмейстера, его товарища, секретаря и десяти канцеляристов и подканцеляристов. В течение всего XVIII в. посредством этой административной структуры оказывалось регулирующее воздействие на корпус государственных служащих, направляя его на решение целей и функций государства.

Петр I оставил после себя хорошо организованную государственную службу, составной частью которой была статская, или гражданская служба. Последняя продолжила ту деятельность, которая в XVI-XVII вв. рассматривалась как "приказная работа", давшая начало гражданской или статской службе как таковой. Она высоко ценилась государственным руководством и была обласкана российскими императорами.

 
<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>