Полная версия

Главная arrow Менеджмент arrow Государственная гражданская служба

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>

Глава 20. Зарубежный опыт публичной (гражданской) службы и его адаптация в России

В современной зарубежной публичной (гражданской) службе доминируют две традиции - континентальная, представленная публичной службой европейских государств Франции и Германии, а также англо-саксонская, действующая в гражданской службе Англии и государственной службе США. Под названием "публичная (гражданская) служба" в рассматриваемых четырех странах понимаются достаточно различные социальные организации, которые в той или иной степени связаны с осуществлением государственных задач. В учебнике они будут называться так, как они называются в этих странах. Поскольку их деятельность, в первую очередь, определяется профессиональной квалификацией высшего звена, то при изложении материала будут рассматриваться в основном законодательство о высшем руководящем составе этих служб.

20.1. Публичная служба Франции

Французская публичная служба - это закрытая и подробно регламентированная система администрирования с присущим ей духом иерархичности, кастовости и верноподданности государству. Ее основные принципы закреплены в Конституции, а также в Декларации прав человека и гражданина 1789 г. и в Преамбуле Конституции 1946 г., которые объединены в конституционные источники права Франции'. В Конституции (ст. 34) указано, что "основные гарантии, предоставляемые гражданским и военным государственным служащим", отнесены к сфере закона, т.е. компетенции Парламента. Декларация провозглашает принцип равного доступа граждан к публичной службе (ст. 6), а Преамбула предоставляет свободное определение условий труда и право на забастовку.

Публичная служба Франции объединяет государственную и местную публичные службы, для которых установлен единый табель классификации персонала, должностей и рангов. Французское законодательство проводит различие между этими службами. "Общий статут публичной службы" включает четыре закона: от 13 июля 1983 г. о правах и обязанностях чиновников; от 11 января 1984 г. о государственной публичной службе; от 26 января 1984 г. о местной публичной службе; от 6 января 1986 г. о государственной медицинской службе. Возможность перехода с государственной публичной службы в местную администрацию и наоборот рассматривается законом как основная гарантия передвижения человека по службе.

Правовая доктрина и административная практика различают два понятия в государственном управлении: чиновник и служащий. Чиновник - это лицо, назначенное па постоянную должность, включенное в штат и получивший ранг в административной иерархии. Сюда относятся работники центральной государственной администрации и администраций регионов, департаментов, коммун и их учреждений. Служащим называют работника, основной деятельностью которого является участие в несении административной службы в пользу государственного органа.

Отсюда, все чиновники являются государственными публичными служащими, по не все служащие являются чиновниками. Чиновник связан с государственной публичной службой на всю свою профессиональную жизнь, тогда как служащие такого качества не имеют. К ним относятся: почасовики (не более 120 часов в месяц), контрактники (сроком до трех лет), помощники (для выполнения временной работы) и чиновники-стажеры (сроком от шести месяцев до двух лет). Последние по итогам стажировки сдают тесты, после чего могут быть зачислены в штат чиновников или (если не выдержали испытания) уволены; иногда статус стажера может быть продлен1.

Чиновники делятся на категории, ранги (классы) и ступени. Определяющую роль в карьерном процессе играют категории, которых четыре: А, В, Си О. Каждая определяется уровнем найма и характером исполнения функций. В высшую категорию А входят чиновники, занимающиеся подготовкой управленческих решений или руководящей работой и имеющие диплом о высшем образовании (атташе, гражданские администраторы и т.д.). Они составляют 20% общего числа чиновников государственно-административного управления. Категорию В составляют чиновники, которые реализуют исполнительные функции и набираются из лиц, имеющих специальное образование (диплом бакалавра или равноценный диплом). Обычно здесь работают административные секретари, инспектора, учителя и др., составляющие около 40% чиновников. Категория С занята специализированным исполнением административных функций и охватывает 30% чиновников. В категорию О включают технических работников, которых насчитывается около 10%, но их численность постоянно сокращается. Чиновники категорий Си О могут иметь среднее образование.

В зависимости от категорий формируются чиновничьи должности. Согласно штатному расписанию, должность - это конкретная рабочая позиция и соответствующая ей бюджетная ставка. Государственный орган самостоятельно назначает чиновника на должность согласно его ранга. Для чиновника ранг является важной гарантией стабильности его положения, защитой от превратностей административной жизни, таких, как упразднение должности или смена правящей партии: он не может в этих случаях просто быть уволен, ранг дает ему право занять другой пост. Иногда ранги называют классами. Каждый ранг делится на ступени. Карьера чиновника проходит, как правило, через повышение ступеней и рангов.

Вместе с тем статус "чиновника" не применяется к нескольким категориям государственных публичных служащих: судьям судов общей юрисдикции, служащим парламента, сотрудникам государственных служб промышленного и торгового характера, полиции, гражданской авиации.

Концепция карьеры основывается на трех основаниях: 1) исходит из особого положения государственной публичной службы, требующей от человека специфических качеств и полной отдачи в служении государству; 2) дает служащему уверенность, что добросовестное выполнение им служебных обязанностей гарантирует ему устойчивое и постепенно растущее материальное обеспечение; 3) привлекает и закрепляет на службе наиболее ценные кадры, которые обеспечивают ей высокий общественный престиж, а самим служащим - определенные привилегии.

Президент Ш. де Голль в 1959 г. издал ордонанс о статусе чиновничества, по которому усилил иерархичность системы управления и подчиненность чиновничества политической власти. Однако, в настоящее время на практике доминирует не теория пассивного подчинения чиновников политикам, предполагающая исполнение ими любого законного приказа без колебаний и недовольства, а "теория разумного управления", признающая за чиновником право на представление начальнику своих замечаний до исполнения приказа. В случае его согласия чиновник имеет определенные возможности маневра при выполнении данного указания. Следовательно, теперь субординация должна сочетаться с относительной автономней чиновника.

Прием на государственную публичную службу проводится на конкурсной основе. Конкурсы бывают трех видов: внешний, внутренний и смешанный (открытый). Внешний конкурс (его еще называют "учебным") предназначен только для кандидатов, лишь предполагающих поступить на службу. Внутренний, или конкурс чиновников, ориентирован для продвижения по службе лиц, уже имеющих стаж. И смешанный, совмещающий требования двух вышеуказанных конкурсов.

Конкурс объявляется постановлением соответствующего министра, в котором указываются порядок проведения испытаний, количество должностей, подлежащих замещению, начало регистрации и начало испытаний. К конкурсу допускается любое заинтересованное лицо, а сама процедура допуска заключается во внесении кандидата в регистрационный список. Отбор кандидатов на государственную службу проводится специальным жюри, создаваемым органом, набирающим государственных публичных служащих. Жюри должно быть беспристрастным и подчиняться лишь регламенту конкурса. По результатам испытаний жюри составляет список пригодных, с его точки зрения, кандидатов, ранжируя их в соответствии с оценками. Список возможных кандидатов передается вышеозначенному органу, который выносит окончательное решение. Принятый на государственную службу не сразу обретает статус чиновника, а получает должность чиновника-стажера. Любое лицо, участвовавшее в конкурсе, может обжаловать его результаты в административном суде.

Принцип конкурсного отбора, будучи основным, не исключает и другие способы набора чиновников. По декрету правительства от 21 марта 1959 г. и закону от 11 января 1984 г. на высшие должности назначаются: генеральный секретарь правительства, префекты, директор центральной администрации, послы и др. Принятые на конкурсной основе, составляют около половины всех публичных служащих, численность которых регулярно варьируется.

Во Франции, как и в других европейских странах, существует институт "политических" чиновников. Они пользуются всеми привилегиями чиновников, но нс связаны с иерархической системой государственно-административного управления, поскольку с самого начала поставлены над ней. Фактически это как бы политическая надстройка над формально нейтральным чиновничеством. В действительности политические чиновники играют определяющую роль в выработке политики государства, с которой сверяют свою деятельность все остальные чиновники1.

К политическим назначенцам относятся должности директоров и членов министерских кабинетов, директоров административных департаментов, генеральных комиссаров, генеральных секретарей департаментов. Назначение всех этих лиц производится либо решением правительства, либо заинтересованного министра. По существующей системе эти лица уходят в отставку вместе с правительством.

Французское законодательство различает активную государственную публичную службу и иные ее состояния. К числу иных состояний службы закон от 11 января 1984 г. относит: откомандирование; вывод за штат; перевод в резерв; несение военной службы; отпуск по уходу за детьми. Откомандированный чиновник выводится за штат органа, из которого откомандирован, но продолжает пользоваться в нем правами на продвижение по службе и пенсию. Откомандирование может быть краткосрочным (до шести месяцев) и долгосрочным (до пяти лет) с возможным его продлением.

При выводе за штат служащий теряет право на продвижение по службе и пенсию. Он подчиняется правилам своей новой службы. При этом он не утрачивает права на возвращение на прежнюю службу. Перевод в резерв обусловливается продолжительной болезнью служащего или его длительным отпуском. По окончании срока нахождения в резерве он может быть уволен с согласия паритетной административной комиссии, если трижды отказался от предлагаемых ему должностей. В случае прохождения воинской службы служащий теряет право па получение жалованья в учреждении, из которого был призван. При прохождении военной подготовки он получает оплачиваемый отпуск. Отпуск по уходу за детьми предоставляется матери или отцу ребенка сроком на два года.

Продвижение чиновника но службе производится путем оценки его профессиональных качеств. Оценка осуществляется его непосредственным начальником по 20-балльной шкале. Руководитель службы обязан ежегодно сообщать чиновнику его оценку. Последний подписывает учетную карточку и вправе вносить в нее свои замечания. Вынесенная оценка может быть обжалована чиновником в административном суде в двухмесячный срок. По его просьбе результаты аттестации могут быть также пересмотрены паритетной административной комиссией.

Ответственность за проведение политики в области государственной публичной службы несет Премьер-министр. Координацией и выработкой основных направлений в области государственной публичной службы занимается Генеральное управление администрации и государственной службы. Кроме того, полномочиями, касающимися государственной публичной службы, обладают Президент Республики, правительство и его министры. В соответствии со ст. 13 Конституции Президент назначает лиц на высшие гражданские и военные должности, а также членов Государственного совета, префектов, послов, высших судебных чиновников, профессоров университетов и др.

В соответствии с принципом участия чиновников в самоуправлении и определении условий труда, провозглашенным законом от 13 июля 1983 г., при Высшем совете государственной публичной службы предусматриваются четыре категории консультативных органов, в рамках которых это участие осуществляется: паритетные административные комиссии, паритетные технические административные комиссии, паритетные технические комитеты, комитеты гигиены и охраны труда.

 
<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>