Полная версия

Главная arrow Менеджмент arrow Государственная гражданская служба

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>

Глава 1. Государственная гражданская служба как наука о государственно-административном управлении

Развитие науки, как известно, происходит не ровно и плавно, а скачками, проходя разнообразные качественные трансформации. Одной из форм качественных преобразований научного знания является процесс его дифференциации, т.е. отпочкования от традиционных наук новых ветвей научного знания, а также возникновение на стыке уже сложившихся наук новых дисциплин, имеющих синтетический характер.

Становление новой науки всегда связано с различного рода сложностями, начиная от выработки названия, определения предмета, структуры, содержания, кончая установлением ее места в системе научного знания. Не избежала этих трудностей и государственная гражданская служба как одна из многих наук об управлении.

1.1. Объект и предмет науки государственной гражданской службы

Любая наука - это сложная многоэтажная конструкция, внешний облик которой выражается обычно в названии. В древности и в средние века основное внимание исследователей привлекало, по вполне понятным причинам, государственное управление. В начале XX столетия проблемы управления на макросоциальном уровне стали исследоваться в теории экономического менеджмента.

Но с 50-х гг. XX в. узкие границы классического менеджмента, занимавшегося отдельным предприятием и его отношениями с другими предприятиями, наминают мешать осмыслению макросоциальных проблем. Возникновение технических управленческих наук - кибернетики, теории систем, информатики, теории проектирования, синергетики и др. - породило надежду на то, что с их помощью удастся осмыслить трудности и противоречия социального развития. Для того чтобы подчеркнуть социальную специфику своих исследований, некоторые авторы попытались предложить для них и новые названия - "социальная кибернетика", "социальная информатика", "социальная синергетика", "государственный менеджмент", "социальный менеджмент" и др. При этом понятие "менеджмент" получило другое содержание. Оно стало обозначать не экономическое управление, а аппаратные (административные) услуги в различных организациях - государственных, общественных и пр., и носителей этих услуг - аппаратных работников - стали называть "менеджерами".

Вместе с тем в публикациях различного рода все чаще для обозначения конкретных административных вопросов государственного управления стало использоваться понятие "государственная служба" и ее разновидность - "государственная гражданская служба".

За рубежом в научной литературе и в номенклатуре наук название "гражданская служба" встречается достаточно часто. В России до революции 1917 г. также была своя "гражданская (статская) служба". Эта наука выделилась, а точнее "отпочковалась", от традиционной науки политологии.

Ныне понятие "государственная гражданская служба" употребляется в двух смыслах: во-первых, для обозначения объективного процесса регулирования (упорядочения) административной (аппаратной) деятельности государства, а, во-вторых, для выделения науки и учебной дисциплины об этом процессе. Допустимо ли такое двоякое использование одного и того же понятия? Не лучше ли взять на вооружение ранее предложенные понятия "государственный менеджмент", "социальный менеджмент" и др.?

История пауки показывает, что объективный процесс (объект) и науку об этом процессе (предмет) довольно часто обозначают одним и тем же понятием. Например, понятием "история" обозначают и сам исторический процесс, и пауку об этом историческом процессе; понятием "технология металлов" обозначают и порядок обработки металлов, и науку об этом порядке обработки металлов и т.д. Одним словом, подобная двойственность понятий - дело достаточно распространенное, и не создает особых затруднений ни в теории, ни на практике.

В последние годы в России наблюдается повышенный интерес к административному (аппаратному) управлению. Совершенно очевидно, что наука "государственной гражданской службы" является продолжением и дополнением таких управленческих наук, как политология (политическое управление) и государствоведение (государственное управление). Но вместе с тем она имеет свой специальный предмет, который позволяет ей отмежеваться от них и выделиться в самостоятельную научную и учебную дисциплину. Кроме того, государственная гражданская служба выступает и как особая отрасль профессиональной деятельности, которая существенно отличается от политического и государственного управления.

Государственная административная власть в дальнейшем изложении будет называться так, как она называется в тех законах, которые будут анализироваться. Понятия "государственная служба" и "государственная гражданская служба" не синонимы (и это будет показано в дальнейшем), но в историческом плане они нередко отождествляются.

В советское время понятие "государственная служба" трактовалось весьма широко и расплывчато. Этим понятием обозначали любую деятельность в структуре государственных организаций, будь то деятельность политических руководителей, управленческого персонала или хозяйственно-технических подразделений, обслуживающих данный управленческий персонал, а также деятельность учителей, врачей, военных и т.д. Всех, кто был занят на такой службе, называли "государственными служащими".

О государственной службе заговорили всерьез у нас в стране лишь после опубликования ныне утратившего силу Указа Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2267, которым было утверждено Положение о федеральной государственной службе. Этот Указ очень внимательно изучался всеми, кто был занят в системе государственного управления. Он поднимал массу вопросов, ответы на которые находились с трудом или даже не найдены до настоящего времени. Поскольку указ по большинству своих статей не имел прямого действия, то в основном так и остался нормативным актом "рамочного" характера, документом о намерениях нашей российской государственной власти.

Вместе с тем данный указ сыграл роль довольно сильного организационного толчка для сосредоточения усилий в целях скорейшего решения чрезвычайно актуальной и сложной социальной проблемы - создания в России качественно нового государственного устройства, свободного от партократизма и тоталитаризма. Ведь сейчас уже ни для кого не секрет, что прежнее наше "социалистическое государство", выступавшее первоначально в виде "диктатуры пролетариата", а затем в виде "общенародного государства", было на самом деле государством партийной и советской номенклатуры, которая была стержнем, несущей конструкцией этого государства. Поскольку КПСС и советская власть в конце 90-х гг. XX в. были ликвидированы, то, совершенно очевидно, назрела задача по конструированию и строительству нового российского государства, существенное место в котором будет занимать государственная служба.

Упомянутый президентский Указ имел три важнейших следствия. Во-первых, он ускорил создание в июне 1994 г. специального научно-учебного центра - Российской академии государственной службы (РАГС), которая взяла на себя основное бремя но научной разработке проблем и подготовке кадров для государственной службы. Эту двуединую задачу начали решать и некоторые другие государственные учебные заведения. Во-вторых, Указ стимулировал подготовку и принятие Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации". Закон на момент его принятия был несовершенный, но давал основу для дальнейшей нормотворческой деятельности в этой области. В-третьих, Указ привлек внимание ученых и педагогов к управленческой проблематике государственной службы.

В настоящее время уже издано достаточно много монографий, сборников, значительное количество статей, защищено множество кандидатских и ряд докторских диссертаций, в которых проводится научный анализ государственной службы и государственной гражданской службы как особых профессиональных деятельностей. В Российской академии государственной службы при Президенте РФ, Академии народного хозяйства при Правительстве РФ, Московском государственном университете им. М. В. Ломоносова, Российском экономическом университете им. Г. В. Плеханова, Государственном университете управления и других учебных заведениях осуществляется чтение систематических курсов и спецкурсов по государственной (гражданской) службе.

Все это вместе взятое актуализировало подготовку кадров (ученых и практиков), специализирующихся по вопросам государственной гражданской службы. Вполне естественно, что основной учебной дисциплиной для данных специалистов является теория, которую в зарубежных странах называют "административной наукой". Поскольку в России данная наука только складывается, ее до мая 2003 г. называли "государственной службой", а теперь, после раздела государственной службы на три вида (гражданской, военной и правоохранительной), - "государственной гражданской службой".

В отечественной литературе понятия "гражданская служба" и "государственная служба" используются давно и достаточно широко. В конце 1990-х гг. вышло порядка 12 учебников по государственной службе. После принятия Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в 2005 г. были изданы учебные пособия В. Д. Граждана "Государственная гражданская служба" и Д. М. Овсянко "Государственная служба Российской Федерации", которые прокомментировали появившиеся к тому времени нормативные правовые акты по гражданской службе и прежде принятые документы по военной и правоохранительной службе. Они пользовались достаточным спросом у читателей.

Несколько позже, в 2008 г., вышел в свет курс лекций В. С. Нечипоренко "Теория и организация государственной службы", в резюме которого сказано, что в нем "рассмотрены теоретические и организационные основы государственной гражданской службы". В данном курсе имеется 13 лекций по "государственной службе", однако лишь одна из них посвящена анализу указанных видов этой службы и три лекции (если судить по названиям отдельных параграфов) - по "гражданской службе". А в целом курс лекций исследует государственную службу вообще, безотносительно к ее конкретным видам и странам.

В философии подобные "неправомерные действия" с понятиями обычно принято называть софизмом (от греч. sophisma вымысел), означающим вывод или умозаключение, которое только формально кажется правильным, поскольку основано на преднамеренно неправильном подборе исходных положений. Называть гражданскую службу (как часть) государственной службой (целым) ничего позитивного в теоретический анализ не привносит, а, напротив, только запутывает существо дела. Ведь о государственной службе в нормативных правовых актах, но существу, сказано очень мало1. И даже в Указе Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 "О федеральной программе "Реформирование и развитие системы государственной службы в Российской Федерации (2009-2013 годы)"" пока говорится лишь о том, что в предшествующие годы была сформирована государственная гражданская служба как вид государственной службы и лишь начато преобразование военной службы, разработаны предложения по формированию правовых основ правоохранительной службы.

Как соотносятся между собой наука государственной гражданской службы и наука государственного управления? Наука государственной гражданской службы не может, да и не занимается всеми вопросами государственного управления. Она всецело сосредоточивается лишь па деятельности государственного аппарата (администрации). Известный французский ученый, специалист по вопросам государственной администрации Ролан Драго считает, что "администрацию нельзя отождествлять с государством. Цели администрации никогда не бывают первичны, они всегда вторичны и состоят в выполнении заданий, порученных ей основополагающими государственными органами. Таким образом, администрация всегда предстает как совокупность средств, позволяющих осуществлять решения политической власти".

Итак, каков объект и предмет науки государственной гражданской службы? Вполне очевидно, что ее объектом является государственное управление, государство как таковое, частью которого она является. Тогда как ее предметом служит деятельность государственных гражданских служащих, объективные законы и принципы государственного административного (аппаратного) управления.

Следовательно, наука "государственное управление" (государствоведение) может и должна заниматься деятельностью государственных органов, чьи полномочия исполняют политические должностные лица. Именно государственная политическая власть - предмет пауки государственного управления, тогда как предметом науки государственной гражданской службы является государственная административная впасть. Конечно, эти две власти существуют и действуют лишь в органическом единстве, но это все же две специфические части государственной власти, которые служат объективной основой для данной дифференциации наук.

В настоящее время исследования в области теории государственной гражданской службы как за рубежом, гак и в Российской Федерации группируются вокруг четырех основных направлений: 1) деятельностно-функционального; 2) структурно-институционального; 3) кадроведческого; 4) государственного менеджмента. Каждое из этих направлений имеет разноплановое содержание и может быть поделено еще на ряд поднаправлений, у каждого из которых есть своя специфика.

Деятельностно-функциональное направление основное внимание уделяет выяснению специфики гражданской службы как профессиональной деятельности, структурированию этой деятельности в соответствии с социальными потребностями, дифференциации гражданской службы в зависимости от ветвей и уровней власти на различные функции, выработке результативных технологий подготовки, принятия и выполнения управленческих решений, совершенствованию технологий информационного обеспечения гражданской службы, улучшению документооборота и хранения документов.

Предметом исследования структурно-институционального направления являются процесс формирования государственного аппарата по различным ветвям и уровням власти, координация его деятельности по горизонтали и вертикали, структурирование государственного управления, формы учреждения государственных должностей гражданской службы, аппаратная иерархия, а также отношения между аппаратом и политическим руководством, аппаратом и группами давления, аппаратом и населением, аппаратом и общественным мнением.

В задачу кадроведческого направления входит изучение различных моделей коллективного или индивидуального поведения гражданских служащих, отношений руководителей и подчиненных в аппаратной иерархии, вопросов служебной карьеры, профессиональной подготовки гражданских служащих, оптимальных форм приема и увольнения с гражданской службы, правового статуса и экономического обеспечения гражданских служащих и административно-политической элиты, стиля деятельности персонала гражданской службы, управления кадрами гражданской службы.

Направление государственного менеджмента - самое молодое и, судя но всему, самое проблематичное. Оно пытается эффективные управленческие технологии предпринимательской деятельности адаптировать к специфике государства, чтобы интересы населения стали основной заботой государственного аппарата, а для этого рекомендует внедрить в него рыночную динамику.

Таким образом, теория гражданской службы - это одна из научных и учебных дисциплин, основное внимание в которой уделяется деятельности специфической группы управленческих работников - гражданских служащих. Содержанием дайной науки является процесс формирования и функционирования государственного аппарата (администрации) как особой и необходимой части государственного управления, а также его участие в подготовке, процедурах принятия и реализации решений государственных органов.

 
<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>