Полная версия

Главная arrow Менеджмент arrow Государственная гражданская служба

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>

15.3. Проблемы региональной гражданской службы

Проведенный анализ политико-правовой и административной практики формирования гражданской службы субъектов Федерации показывает, что ее становление находится на распутье: оно может пойти по пути демократизации и федерализации, а может свернуть на путь унитарного централизованного развития. Политические и правовые предпосылки имеются для реализации обоих вариантов. Если страна пойдет по первому пути, то будет способна в перспективе объединить значительную часть своего исторически сформировавшегося пространства. Если же пойдет по второму пути, то ее исторические перспективы неопределенны и туманны.

Очевидно, путь федерализма для России более перспективен. Но, чтобы развитие пошло в этом направлении, необходимы продуманные действия не только в политической сфере, но и в сфере гражданской службы. Последняя в настоящее время должна рассматриваться в качестве одной из приоритетнейших задач государственной политики.

Каковы решения проблем гражданской службы субъектов Федерации? Что нужно сделать, чтобы эти структуры и механизмы в полную силу начали работать на идею федерализма в России?

Пути оптимизации гражданской службы субъектов Федерации, судя по всему, должны разворачиваться по двум основным направлениям. Одно призвано решать общие проблемы совершенствования гражданской службы всех субъектов Федерации, а также ее взаимодействия с федеральной гражданской службой. Другое - уделить больше внимания специфическим вопросам становления гражданской службы отдельных субъектов Федерации и ее взаимодействию с муниципальной службой.

К числу общих проблем относятся, во-первых, создание таких региональных гражданских служб, которые бы были совместимы между собой и с федеральной гражданской и муниципальной службами. А, во-вторых, дальнейшее приведение отдельных положений регионального законодательства о гражданской службе в соответствии с Конституцией и федеральными законами. Это касается таких вопросов, как классификация государственных должностей, классные чины, социально-правовой статус гражданских служащих, их материальное вознаграждение, социальные гарантии, отпуска, стаж гражданской службы, формирование органов по вопросам гражданской службы субъектов РФ и др.

Серьезным препятствием в деле оптимизации гражданской службы субъектов Федерации является отсутствие единого Сводного реестра должностей государственной гражданской службы РФ, который бы включал все уровни государственного управления снизу доверху. В настоящее время по данному вопросу на региональном и районом уровнях все еще царит неразбериха.

Принцип единства правовых и организационных основ гражданской службы, установленный ст. 4 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", нарушается разными подходами к материальному обеспечению гражданских служащих разных субъектов РФ. Связано это с тем, что каждый субъект РФ в силу возможностей своего бюджета определяет материальное положение своих гражданских служащих. Сейчас понемногу сближаются уровни оплаты труда в субъектах РФ. Хотя эта разница в настоящее время все еще достаточно ощутима. Этот подход, как представляется, не только нарушает принцип единства, установленный федеральными законами, но и положения ст. 19 Конституции РФ, согласно которой государство должно гарантировать равенство прав и свобод человека и гражданина, в том числе и в такой специфической области как административное управление.

Значительные трудности сейчас испытывают также служащие местных органов власти (муниципальные служащие), особенно в тех субъектах Федерации, где районы ликвидированы.

Здесь, видимо, целесообразно сделать одно пояснение. Па формирование системы местного самоуправления в Западной Европе, да и в ряде других стран мира, потрачено несколько столетий. Однако успехов в этом деле, да и то относительных, смогло добиться лишь незначительное число стран. Поэтому надеяться на то, что в России данная проблема будет решена в течение 5-6 лет - явная утопия. По мнению многих, излишне поспешное введение местного самоуправления в полном соответствии с федеральным законом будет сопровождаться многими сложностями, внесет серьезное противостояние и неразбериху в системе негосударственного управления.

Кроме того, местное самоуправление в тех странах, где оно создано, обычно имеет одноуровневый характер, т.е. не знает соподчиненных структур. Однако в России во многих поселениях (особенно в городах) существует система двухуровневого, соподчиненного местного самоуправления.

Районный уровень управления в половине субъектов РФ остался в системе федерального государственного управления. Поэтому и вопрос с аппаратными работниками здесь решился сам собой - все они стали территориальными служащими федеральных органов исполнительной власти. Но в половине регионов государственного района как такового с определенной территорией и управляющим центром теперь уже нет. Вся его территория поделена между муниципальными образованиями. Государственный район представлен лишь виртуально соответствующими федеральными и региональными отраслевыми органами: райфинотдел, райвоенкомат, райздрав, районо и пр.

Нельзя не сказать и о том, что в результате введения в Москве нового административно-территориального деления в ней чрезвычайно затруднено создание органов местного самоуправления. Дело в том, что здесь двухуровневая система государственного управления (город - район) заменена трехуровневой (город - округ - район). По Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ Москва и Санкт-Петербург получили право на создание "внутригородских территорий". Что они собой представляют и как будут действовать, вопрос совсем не праздный. Будет ли найдено и как скоро решение данной проблемы - сказать трудно. Во всяком случае, пока в этих субъектах РФ все звенья территориального управления сверху донизу остаются государственными. Соответственно, на всех уровнях идет формирование гражданской службы со своими структурными особенностями.

В особую проблему на региональном уровне выдвигается также вопрос об аппарате первых руководителей исполнительной власти субъектов Федерации. Будучи в прошлом членами Совета Федерации, почти все они по 7-10 дней ежемесячно проводили в Москве, бывали регулярно в заграничных поездках. В результате у них оставалось мало времени на региональную исполнительную деятельность. И, как показала практика, большинство первых руководителей исполнительной власти субъектов Федерации предприняли шаги для того, чтобы освободиться от непосредственных исполнительских обязанностей. Они нашли для себя особую функцию - "быть гарантами субъектное™ регионов". Для этих целей им понадобились и особые аппараты, отличные от аппаратов исполнительной власти. При этом численность данных аппаратов нередко была раздута.

Думается, что действия глав исполнительной власти субъектов Федерации надо как-то вернуть в конституционные рамки. Все они должны быть руководителями исполнительных органов соответствующего уровня. В этом случае им не понадобятся особые аппаратные структуры, или их численность будет намного меньше. В настоящее время уже значительная часть первых руководителей переизбрана территориальными парламентами по рекомендации Президента РФ, но приведет ли это к ликвидации прежних президентско-губернаторских аппаратов, пока сказать трудно.

Практически любой аспект административной реформы в регионах нуждается в дальнейшей доработке. Его, возможно, следует закрепить законодательно, а в составе федеральных органов власти образовать единый центральный орган, определяющий государственную административную политику и занятый нормативно-правовым регулированием. Такая роль могла бы быть отведена управлению по вопросам государственной службы в Администрации Президента РФ.

Что касается специфических путей оптимизации гражданской службы отдельных субъектов Федерации, то здесь речь должна идти об учете и практическом использовании исторических, географических, этнических и других особенностей этих субъектов Федерации. Например, численность и структура аппаратов органов государственной власти малонаселенных российских городов должны быть значительно меньше и проще, чем в густонаселенных и промышленно развитых городах, имеющих по 1-5 млн населения. В свою очередь, в северных регионах, очевидно, размер материального вознаграждения гражданских служащих, длительность их отпусков и другие льготы должны быть больше, чем в других регионах.

Совершенствование гражданской службы субъектов Федерации - процесс разносторонний. Он предполагает постоянное изучение и обмен опытом в этих вопросах между регионами, использование всего лучшего, что здесь удается сделать.

Таким образом, гражданская служба субъектов Федерации пока не достаточно определилась как информационно, так и организационно. В большинстве случаев она представляет собой простой или слегка модифицированный повтор ранее существовавших советских структур. При этом наблюдается большой разброс в названиях этих структур. Отсутствие единых методологических подходов к проектированию структур регионального управления создает определенные трудности при идентификации органов и должностей гражданской службы различных субъектов Федерации. Кроме того, это ведет к дублированию функций различными подразделениями и отдельными работниками, раздуванию штатной численности персонала, быстрому обюрокрачиванию управленческих структур.

 
<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>