Международно-правовое регулирование клиринговой и депозитарной деятельности на рынке ценных бумаг

Основным нормативно-правовым документом, обобщающим международную практику в рассматриваемой области, является меморандум Международной организации комиссий по ценным бумагам "Цели и принципы регулирования в области ценных бумаг", изданный в 1998 г., содержащий 30 принципов регулирования рынка ценных бумаг. В нем четко сформулированы его главные цели: защита инвесторов; обеспечение справедливости (равный доступ, равное регулирование), эффективность и прозрачность финансовых рынков; снижение системных финансовых рисков. Указанный международно-правовой документ также предлагает набор принципов государственного регулирования рынков финансовых услуг, которые могли бы быть учтены российским законодателем в процессе совершенствования правового режима в этой области. На указанных принципах должны быть построены все правоотношения на финансовых рынках, в том числе между государством, которое регулирует рынок клиринговых услуг, и профессиональными участниками фондового рынка.

Результативное государственное регулирование рынка ценных бумаг позволяет достигнуть тех основных целей, которые сформированы международными организациями и действительно являются основополагающими на рынках ценных бумаг.

Необходимо отметить, что мировая практика не демонстрирует однозначное отношение к законодательству о ценных бумагах, потому что существуют как государственные органы различного подчинения, так и саморегулируемые организации. В органах исполнительной власти давно уже рассматривается идея создания на основе ФСФР России единого для всех финансовых институтов регулирующего органа.

Эффективность гражданско-правового регулирования клиринговой деятельности на рынке ценных бумаг также зависит от правового регулирования учета, защиты, гарантий стабильности имущественных прав на ценные бумаги. Существующая сегодня в России система регулирования прав на ценные бумаги сформировалась к середине 1990-х гг. и к настоящему времени обнаружила большое количество недостатков, которые становятся препятствием для дальнейшего развития российского фондового рынка и в выполнении им задач по обеспечению финансирования российской экономики.

Основными недостатками существующей российской системы учета прав на ценные бумаги являются:

• - высокая степень рисков, связанных с ведением реестров владельцев именных ценных бумаг;
• - высокая степень раздробленности (фрагментации) существующей инфраструктуры российского фондового рынка;
• - низкая степень приспособленности российской учетной системы к зарубежным системам учета прав на ценные бумаги и системе международных расчетов.

В результате российская система норм правового регулирования клиринговой и депозитарной деятельности не обеспечивает надежной защиты прав собственности на ценные бумаги, создает риски неисполнения или несвоевременного исполнения сделок с ценными бумагами, повышает издержки и препятствует справедливому ценообразованию. Неприспособленность российской системы регулирования имущественных прав на ценные бумаги к основным моделям регулирования прав на ценные бумаги, сложившимся в мире, приводит к тому, что иностранные инвесторы не могут инвестировать в российские ценные бумаги с использованием своих регулятивных правовых институтов.

Все это приводит к высоким издержкам, связанным с инвестированием в российские ценные бумаги, и делает такое инвестирование непривлекательным. Как результат, российский фондовый рынок, в отличие от иностранных рынков, не рассматривается российскими предприятиями как источник инвестиций. Это приводит к тому, что обращение российских ценных бумаг смещается за рубеж с использованием иностранной инфраструктуры.

Еще одним недостатком российского регулирования рынка ценных бумаг является невозможность контроля соблюдения установленных законом ограничений на доли в капитале отдельных групп лиц, например, нерезидентов, затруднено осуществление антимонопольного контроля на рынке ценных бумаг, контроля за заинтересованными сделками, контроля за сделками с использованием служебной информации и т.д.

Как показывает анализ, изложенные основные недостатки российской системы регулирования прав на ценные бумаги носят концептуальный характер, в связи с чем возможность их компенсировать силами участников рынка и регулирующих органов является ограниченной. С учетом этого необходим существенный пересмотр принципов построения этой системы на основе создания центрального учетного института, именуемого центральным депозитарием.

Еще в 1989 г. при участии МВФ, МФК, МБРР, ОЭСР был подготовлен Доклад Группы 30-ти, которым каждой стране было рекомендовано создать развитый и эффективно действующий центральный депозитарий, выполняющий и клиринговую деятельность. В настоящее врет учетные системы этих стран переживают следующий этап своего развития, создание международных институтов, выполняющих функции центрального депозитария для нескольких стран.

Во многих странах существуют институты, выполняющие функции национального центрального депозитария, например в Польше, Сингапуре, а также в большинстве стран - членов СНГ. Заметным исключением являются США, где нет центрального учетного института. Однако и там учет значительной части ценных бумаг сконцентрирован в одной организации (DTC). Кроме того, опыт иных стран показывает, что создание центрального депозитария дает возможности для сокращения конкурентных преимуществ американского фондового рынка, сформировавшихся в результате различных исторических, экономических и политических причин.

Концепция центрального депозитария предусматривает создание государственного учреждения, которое при этом не будет являться органом исполнительной власти. ФСФР России предлагает создать коллегиальный орган, Национальный совет по финансовому рынку, который будет утверждать основные направления деятельности регулятора, отчитываться перед правительством об итогах его работы и расходах. Совет будет формироваться Президентом РФ, Правительством РФ, Федеральным собранием РФ и ЦБ России. Госучреждение получит полномочия от государства по регулированию финансового рынка, и подчиняться эта структура будет непосредственно правительству. Новый орган на финансовом рынке будет напоминать по своим полномочиям национальный "финансово-надзорный центр". Указанный "мегарегулятор" будет финансироваться не только из бюджета, но и за счет участников рынка.

Этим новый орган будет напоминать финансовую службу Великобритании (Financial Services Authority, FSA), которая существует на деньги своих поднадзорных.

Основным плюсом создания мегарегулятора будет возможность для государства проводить более согласованную политику по регулированию финансового рынка, что приведет к сокращению споров в сфере профессиональной деятельности участников фондового рынка. Также создание и функционирование центрального депозитария позволит: снизить риски на российском рынке ценных бумаг (в том числе риски утраты собственности на ценные бумаги, риски неисполнения обязательств по сделкам с ценными бумагами); ускорить сроки расчетов по операциям с ценными бумагами; облегчить раскрытие информации о составе владельцев ценных бумаг; облегчить возможности проведения корпоративных действий, что приведет к обеспечению защиты прав собственности на ценные бумаги, повышению ликвидности российского рынка ценных бумаг и активизации первичного размещения ценных бумаг российскими эмитентами.

Одновременно с созданием "мегарегулятора" предполагается принять законопроект о создании централизованного клирингового и депозитарного института, который обеспечит снижение рисков, снижение издержек операций, унификацию, ускорение и упрощение расчетов на российском рынке ценных бумаг. То есть речь идет о создании на российском рынке ценных бумаг конкурентоспособной инфраструктуры, которая будет заниматься координацией клиринговой и депозитарной деятельности. Роль центрального депозитария в правовом регулировании надзора за участниками клиринговой деятельности на рынке ценных бумаг сложно переоценить, поскольку он будет выполнять функции, присущие как органу публичной власти, так и частноправовому институту.

Фактически центральный депозитарий будет заниматься финансовым надзором (мониторингом) клиринговой и иной деятельности участников рынка ценных бумаг. Предполагается, что центральный депозитарий будет выполнять следующие функции по координации клиринговой деятельности:

• - осуществление депозитарной деятельности, т.е. открытие и ведение междепозитарных (клиринговых) счетов депо для учета прав на ценные бумаги; в связи с этим центральный депозитарий будет единственным депозитарием, имеющим право фиксироваться в реестрах в качестве номинального держателя по ценным бумагам, права на которые он будет учитывать;
• - предлагаемый порядок учета прав на ценные бумаги обеспечивает центральному депозитарию уникальную возможность для осуществления расчетов и клиринга по сделкам с ценными бумагами; при этом центральный депозитарий будет вправе осуществлять указанные в законе виды клиринга в соответствии с законодательством о клиринге;
• - центральный депозитарий будет осуществлять функции по расчетам ценными бумагами по сделкам, совершенным через организаторов торговли на рынке ценных бумаг;
• - центральный депозитарий будет вправе осуществлять денежные расчеты по сделкам с ценными бумагами в соответствии с законодательством о банках и банковской деятельности; денежные расчеты по сделкам с ценными бумагами могут также осуществляться кредитной организацией по поручению центрального депозитария; концентрация расчетов денежными средствами в центральном депозитарии или, по его поручению, в одной кредитной организации в сочетании с функцией центрального депозитария по осуществлению расчетов ценными бумагами позволит обеспечить режим "поставки против платежа";
• - центральный депозитарий будет вправе осуществлять денежные расчеты по исполнению обязательств по ценным бумагам (погашение облигаций, выплата дивидендов и т.п.).

На центральный депозитарий будут возложены функции по присвоению кодов ценных бумаг ISIN.