Полная версия

Главная arrow Право arrow АКЦИОНЕРНЫЕ ОБЩЕСТВА С ГОСУДАРСТВЕННЫМ УЧАСТИЕМ. ПРОБЛЕМЫ КОРПОРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>

Акционерные общества с участием государства.

Вооружившись идеей о бесперспективности искусственно созданной конструкции хозяйственного ведения[1], начиная с 1990-х гг. законодатель взял курс на прекращение создания федеральных унитарных предприятий и их преобразование в АО. Данный курс продолжается и по сегодняшний день. Так, Концепция управления федеральным имуществом на период до 2018 года предусматривает ограничение «разрастания» государственного сектора экономики, в том числе прекращение деятельности федеральных государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, к 2018 г.[2]

Процесс создания современных российских АО с участием государства начался с принятием первого закона о приватизации — Закона РСФСР от 03.07.1991 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации»[3]. Законом предусматривалось, что приватизация предприятий в форме продажи долей в их капитале (акций) осуществляется после преобразования государственных и муниципальных предприятий в АО. Акционирование унитарного предприятия может быть стадией, предшествующей продаже акций из государственной собственности в частную собственность. Иными словами, акционирование и продажа акций являются двумя взаимосвязанными элементами сделки о приватизации предприятия. При этом акционирование, т.е. преобразование государственного унитарного предприятия в ОАО, является непременным условием приватизации указанным способом, поскольку в качестве объекта приватизации выступают акции[4].

Учредителем ОАО, создаваемого на основе государственного предприятия, являлся Госкомимущество России, его территориальное агентство или комитет по управлению имуществом национально-государственного, национально- или административно-территориального образования, который после регистрации АО передавал права учредителя и пакет акций в соответствующий фонд имущества.

Фонд продавал акции членам трудового коллектива приватизируемого предприятия на льготных условиях в соответствии с приватизационным законом в течение месяца после учреждения общества. Часть акций могла быть внесена в фонд акционирования работников предприятия, а также обменена на акции инвестиционных фондов. Нереализованные акции оставались в распоряжении Российского фонда федерального имущества или фондов имущества национально-государственных, национально- и административно-территориальных образований.

Все нормативные акты, принимаемые в начале 1990-х гг., прежде всего Указы Президента РФ, были направлены на ускорение процесса приватизации и принудительное акционирование крупных и средних предприятий. При этом в руках государства концентрировалась значительная часть акций, которые передавались фондами имущества в почти бесконтрольное использование руководству бывших предприятий или третьим лицам[5].

При продаже акций АО открытого типа, созданных путем преобразования государственных унитарных предприятий, члены трудового коллектива приватизируемого предприятия имели право на приобретение акций в соответствии с вариантами льгот, предусмотренными Государственной программой приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год, а позже — в соответствии с Основными положениями государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года.

Как отмечает А. Н. Лякин, принятая в России система льгот, предоставлявшая чрезвычайно широкие возможности для выкупа акций работниками предприятий, была продиктована не экономической целесообразностью и желанием сформировать основу для рабочей акционерной собственности, а соображениями политической стабильности и ускорения приватизационного процесса[6].

Как показала практика тех лет, предпочтением у трудовых коллективов пользовался второй вариант, по котором}' в общей сложности было приватизировано 75% крупных предприятий; первый вариант был избран в 24% случаев, третий вариант — в 1% случаев[7]. Это дало основание говорить об избранной в России «инсайдерской» модели приватизации. В реальности оказалось, что концентрация акций в одном месте просто позволила сократить издержки на скупку акций и взаимодействие с реестродержателем.

Таким образом, первые российские АО с участием государства были созданы в процессе преобразования государственных предприятий в соответствии с приватизационным законодательством. Акционерами таких обществ наряду с государством являлись работники бывших государственных предприятий, имевшие право приобретать акции создаваемого АО на льготных условиях. Такие АО отличались распыленным акционерным капиталом и слабыми механизмами управления. Бывшие директора государственных предприятий, которые становились директорами и создаваемых АО, были не готовы к эффективному управлению ими в новых условиях хозяйствования.

Период 1992—1993 гг. знаменовался хроническими задержками и невыплатами заработной платы. Работники, став акционерами созданного АО, не понимали сути происходящих изменений и, желая получить хоть какие- нибудь средства, продавали принадлежащие им акции. Практически в этот период и начинается массовая скупка акций у работников-акционеров.

В условиях нерегулярных выплат заработной платы, резкого снижения ее уровня, отказа от выплаты дивидендов или их символических выплат, работники стали быстро распродавать принадлежащие им бумаги как собственной администрации, так и сторонним скупщикам. По всем оценкам именно доля трудового коллектива в уставном капитале подверглась наиболее быстрому размыванию в постприватизационный период. Именно трудовой коллектив стал тем слоем акционеров, который служил источником укрупнения пакетов для потенциальных собственников компании, будь это сторонний инвестор или директорская группа[8].

В начале 1990-х гг. принимаются Указы Президента РФ, определяющие порядок создания АО в отдельных отраслях экономики, представляющих особое значение для интересов государства. Определение приоритетных для государства отраслей экономики свидетельствовало о признании необходимости сохранения его прямого участия в экономике, по крайней мере применительно к видам деятельности, обеспечивающим единство экономического пространства и национальную безопасность[9]. В таких приоритетных отраслях экономики государство закрепляло за собой на три года пакеты акций, размер которых был регламентирован — 51%, 38%, 25,5% обыкновенных акций или специальное право («золотую акцию»)[10].

Ныне действующий — уже третий по счету — Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (в ред. от 21.07.2014) (далее — Закон о приватизации) называет в качестве способов приватизации, в частности:

  • — преобразование унитарного предприятия в ОАО;
  • — преобразование унитарного предприятия в общество с ограниченной ответственностью[11];
  • — внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы ОАО.

При преобразовании унитарного предприятия в АО государство является единственным акционером, имеющим 100% акций данного АО. В последующем государство продает определенную часть акций способами, предусмотренными приватизационным законом: либо на специализированных аукционах, либо через организатора торговли на рынке ценных бумаг; либо осуществляет продажу за пределами России находящихся в государственной собственности акций ОАО посредством их использования в качестве обеспечения ценных бумаг, выпускаемых иностранными эмитентами.

Определенный пакет акций, находящихся в собственности государства, может быть передан в качестве вклада в уставные капиталы ОАО как при их учреждении, так и в порядке оплаты размещаемых дополнительных акций при увеличении уставных капиталов ОАО. При этом доля акций ОАО, находящихся в собственности России и приобретаемых Россией, в общем количестве обыкновенных акций этого АО не может составлять менее чем 25% плюс одна акция. В отношении стратегических АО Президентом РФ может быть установлен иной размер доли акций, принадлежащих государству.

В начале 2000-х гг. приватизация государственного имущества путем преобразования государственных унитарных предприятий в ОАО осуществлялась не только на основании Закона о приватизации, но и на основании иных специальных федеральных законов.

Так, приватизация имущества федерального железнодорожного транспорта осуществлялась в соответствии с законодательством РФ о приватизации с учетом особенностей, установленных Федеральным законом «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта» от 27.02.2003 № 29-ФЗ (с изменениями на 26.06.2008) Специальным законодательным актом, регулирующим отношения, возникающие при приватизации имущества и акций организаций атомного энергопромышленного комплекса, является Федеральный закон от 05.02.2007 № 13-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Однако в последующие годы (2004—2009) преобразование государственных предприятий в ОАО с участием государства осуществлялось на основании Указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и распоряжений Правительства РФ[12] [13].

В это же время Президентом РФ принимаются указы о создании и деятельности ОАО, пакеты акций которых находятся в федеральной собственности. Данные АО учреждаются путем внесения государственного имущества в уставные капиталы ОАО в соответствии со сг. 25 Закона о приватизации[14].

Таким образом, в силу стратегических причин, необходимости обеспечения безопасности, обороноспособности, решения социально-значимых задач государство сохраняет свое участие в АО и посредством АО осуществляет поставку общественных благ.

Акционерные общества с участием государства — это реальность рыночной экономики. Причем не только российской, но и зарубежной. Подобное участие обусловлено объективными причинами и вытекает из социальной и экономической функции государства. Например, крупнейший железнодорожный перевозчик США — это АО с участием государства. Форма акционерных компаний широко используется в ФРГ при организации государственных концернов, представляющих собой разновидность холдинговых компаний, в которых тесно переплетаются государственный и частный капитал. В таких концернах капитал головной компании обычно полностью принадлежат государству. Получили они также распространение во Франции (так называемые национальные общества) и в Италии. Акции таких обществ полностью принадлежат государству. Иногда в качестве акционеров выступают другие государственные предприятия[15].

Основными причинами образования АО с тем или иным процентным участием государства в его капитале является, во-первых, то, что акционерная форма дает возможность без каких-либо организационных преобразований «выбросить» на рынок пакет акций для полной или частичной приватизации таких АО и привлечения дополнительных инвестиций с рынка, а не из государственного бюджета. Акционерное общество — это корпоративная коммерческая организация, уставный капитал которой разделен на определенное число акций, рассчитанная на привлечение внешних инвестиций путем дополнительного выпуска акций, выпуска акций различных категорий и пр. Это в полной мере относится и к АО со 100%-ным участием государства, являющимися корпоративными организациями, в которых определенные пакеты акций могут быть проданы инвесторам[16]. Во-вторых, форма АО, являющегося коммерческой корпоративной организацией и собственником своего имущества, предполагает, по определению, широкую хозяйственную самостоятельность, что является условием высокой коммерциализации его деятельности[17]. В-третьих, государство, являясь акционером, может использовать разные формы участия в управлении и обеспечения своего контроля в управлении. Говоря об АО с государственным участием, И. Т. Тарасов отмечал, что это те акционерные компании, которые по характеру и значению преследуемой ими задачи настолько отличны от всех остальных акционерных компаний и настолько проникнуты элементами органов управления, что отличие это выражается не только во внутреннем содержании их, но влияет и на форму. Они отличаются особыми способами образования капитала, особыми правами и обязанностями, особым отношением к обществу и к государству, особым управлением[18].

  • [1] Так, Указом Президента РФ от 23.05.1994 № 1003 «О реформе государственных предприятий» предписывалось прекратить создание новых федеральных государственных предприятий (утратил силу в связи с изданием Указа Президента РФ от 13.02.2004 № 198).В Концепции реформирования предприятий и иных коммерческих организаций, утвержденной постановлением Правительства РФ от 30.10.1997 № 1373 «О реформе предприятийи иных коммерческих организаций», также предусматривалось целесообразным «реорганизовать все унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, путем преобразования их в хозяйственные общества с закреплением в установленном порядке правучастия в уставном капитале таких обществ в собственности Российской Федерации, либов федеральные казенные предприятия, либо в учреждения».
  • [2] Официальный сайт Министерства экономического развития РФ. URL: http://economy.gov.ru.
  • [3] Следует отметить, что первым законодательным актом, регулирующим отношенияпо приватизации, было постановление Верховного Совета РСФСР от 25.04.1991 «О мерахпо подготовке процессов приватизации государственного и муниципального имуществана территории РСФСР». См. Андреев В. К. Право государственной собственности в России :учеб, пособие. М., 2004. С. 132. Следует отметить, что период 1985—1991 гг. характеризуетсякак номенклатурная приватизация, которая проходила в условиях СССР, на основании правительственных решений. Первые законы, определявшие порядок создания и деятельностиАО, носили половинчатый и противоречивый характер.
  • [4] Скворцов О. Ю. Приватизационное право : учеб, пособие. М., 1999. С. 135; См. также:Долинская В. В. Акционерное право : учебник / отв. рсд. А. Ю. Кабалкин. М., 1997. С. 294;Белых В. С. Приватизация государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации: экономические и правовые вопросы // Государство и право. 1996. № 10;Губин Е. П. Разгосударствление и приватизация: способы и формы. М., 1990.
  • [5] Достаточно назвать Указы Президента РФ от 01.07.1992 № 721 «Об организационныхмерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества» (утратил с 29 марта 2003 г. на основании Указа Президента РФ от 26.03.2003 № 370); от 29.01.1992 № 66 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий» (утратил силу с 29 марта 2003 г.на основании Указа Президента РФ от 26.03.2003 № 370).
  • [6] Лякин А. Н. Российская приватизация и формирование национальной модели корпоративного управления. С. 172.
  • [7] Голубков Д. Ю. Особенности корпоративного управления в России: инвестиционныйкризис и практика офшорных операций. М., 1999. С. 25.
  • [8] Лякин А. Н. Российская приватизация и формирование национальной модели корпоративного управления. С. 150, 173.
  • [9] Среди Указов Президента РФ следует назвать Указы от 14.08.1992 № 922 «Об особенностях преобразования государственных предприятий, объединений, организацийтопливно-энергетического комплекса в акционерные общества» (фактически не применяется); от 17.11.1992 № 1403 «Об особенностях приватизации и преобразованияв акционерные общества государственных предприятий, производственных и научно-исследовательских объединений нефтяной, нефтеперерабатывающей промышленности и нефтепродуктообеспечения» (с изменениями на 03.02.2004); от 05.11.1992 №> 1333«О преобразовании Государственного газового концерна “Газпром” в Российское акционерное общество “Газпром”» (с изменениями на 12.05.1997); от 30.12.1992 № 1702 «О преобразовании в акционерные общества и приватизации объединений, предприятий, организаций угольной промышленности» (фактически не применяется); от 15.08.1992 № 923«Об организации управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерациив условиях приватизации».
  • [10] Так, Федеральный закон от 07.05.1998 № 74-ФЗ «Об особенностях распоряженияакциями Российского акционерного общества энергетики и электрификации “Единаяэнергетическая система России” и акциями других акционерных обществ электроэнергетики, находящимися в федеральной собственности» предусматривал, что 51% акцийРоссийского акционерного общества энергетики и электрификации «Единая энергетическая система России» находится в федеральной собственности. Закон отменен с 1 января2005 г.
  • [11] Данный способ приватизации включен в закон па основании Федерального законаот 11.07.2011 № 201 -ФЗ.
  • [12] ОАО «Российские железные дороги» было учреждено Правительством РФ постановлением от 18.09.2003 № 585 «О создании открытого акционерного общества “Российскиежелезные дороги”», которым также утвержден его устав (с изменениями на 15.07.2010).По мнению В. К. Андреева, «нормы указанного закона подрывают саму идею акционерногообщества как самостоятельного хозяйствующего субъекта. Если все акции находятся в собственности России, а Правительством РФ осуществляет от имени России полномочия акционера, то нельзя рассматривать ОАО “РЖД" как обычное акционерное общество, являющеесясобственником своего имущества. Собственником акций ОАО “РЖД” остается РоссийскаяФедерация. Работа, связанная с учреждением ОАО “РЖД”..., мало похожа на приватизацию.В данном случае можно говорить о реструктуризации отраслей экономики — процессе болееполном, чем приватизация, при котором одновременно решаются вопросы создания и реорганизации финансово-промышленных групп». См.: Андреев В. К. Право государственной собственности в России : учеб, пособие. М., 2004. С. 151—152.
  • [13] В качестве примера можно привести следующие акты: Указ Президента РФот 26.11.2007 № 1577 «Об открытом акционерном обществе “Рособоронэкспорт”»; постановление Правительства РФ от 12.04.2006 № 211 «О преобразовании федерального государственного предприятия “Внешнеэкономическое объединение «Внешстройимиорт»” в открытое акционерное общество “Особые экономические зоны”» (с изменениями на 05.08.2009);распоряжением Правительства РФ от 07.06.2006 № 838-р было создано ОАО «Российскаявенчурная компания». URL: http://www.rusventure.ru.
  • [14] В качестве примера можно назвать: Указы Президента от 20.02.2006 № 140 «Об открытом акционерном обществе “Объединенная авиастроительная корпорация”»; от 21.03.2007№ 394 «Об открытом акционерном обществе “Объединенная судостроительная корпорация”». Можно также назвать Указы Президента РФ от 11.08.2007 № 1038 «О развитииоткрытого акционерного общества “Объединенная промышленная корпорация «Оборонпром»”»; от 13.09.2004 № 1161 «Об открытом акционерном обществе “Военно-промышленная корпорация «Научно-производственное объединение машиностроения»”»; от 02.12.2013№ 874 «О системе управления ракетно-космической отраслью». В 2011—2013 гг. было принято 48 указов Президента РФ о создании вертикально-интегрированных структур. (Данныеиз Отчета о деятельности Росимущества за 2013 г. по итогам выполнения государственнойпрограммы «Управление федеральным имуществом».)
  • [15] Дойников И. В. Правовое регулирование государственного предпринимательства: учеб.-метод. пособие. М., 2001. С. 42; См. также: Участие государства в коммерческой деятельности : сб. статей / авт. кол. Ю. И. Голицын [и др.|. М., 2001; Губин Е. П. Государственноерегулирование рыночной экономики и предпринимательства: правовые вопросы. М., 2006.С. 223-228.
  • [16] В связи с этим вызывает возражение высказывание Е. Л. Суханова о том, что «в российском праве все без исключения государственные юридические лица являются организациямиунитарного, а не корпоративного типа». См.: Суханов Е. А. Сравнительное корпоративноеправо. М.: Статут, 2014. С. 269. АО со 100%-иым участием являются государственными юридическими лицами, но вряд ли имеются основания относить их к унитарным организациям.
  • [17] — Мишурова И. В., Панфилова Е. А. Корпоративное управление : учеб, пособие. М., 2012.С. 153.
  • [18] Тарасов И. Т. Учение об акционерных компаниях. Серия «Классика российской цивилистики». М.: Статут, 2000. С. 168—170.
 
<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>