Полная версия

Главная arrow Право arrow АКЦИОНЕРНЫЕ ОБЩЕСТВА С ГОСУДАРСТВЕННЫМ УЧАСТИЕМ. ПРОБЛЕМЫ КОРПОРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>

Определение целей деятельности акционерного общества с государственным участием

Особенности правового положения АО с участием государства — как тех, которые мы называем государственными АО, так и тех, которые являются смешанными АО, — обусловлены присутствием публичного собственника — государства. Как писал М. Н. Израэлит, «стремясь обеспечить непосредственное свое влияние на развиваемую данными АО деятельность и направлять таковую но тому или иному пути, государственная власть рассматривает подчас то или иное АО не как частноправового субъекта, а как публично-правовую организацию»[1].

Как следует из ст. 124 ГК РФ, государство выступает в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами. К нему применяются нормы, определяющие участие юридических лиц б отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данного субъекта.

Правовое положение АО, права и обязанности акционеров определяются гражданским законодательством, а именно той его совокупностью общих и специальных норм, которая составляет корпоративное законодательство. Поэтому являясь акционером в АО, государство выступает наравне с другими акционерами — гражданами и юридическими лицами. Вместе с тем посредством участия в АО государство осуществляет поставку общественных благ, решает социально значимые задачи обеспечения безопасности государства, развития научно-технического потенциала и др. С одной стороны, государство как регулятор экономических процессов, устанавливает посредством нормативно-правового обеспечения определенные правила игры на рынке, в том числе осуществляет регулирование деятельности хозяйственных субъектов, с другой стороны, являясь участником корпоративных отношений, оно само обязано следовать этим самим правилам[2].

Акционерные общества, являясь коммерческими организациями, создаются в целях извлечения прибыли и распределения полученной прибыли между участниками (акционерами). Это прямо следует из ст. 50 ГК РФ и Закона об АО. Могут ли АО создаваться для целей, не связанных с извлечением прибыли? Ведь государство, учреждая АО или участвуя в его капитале, преследует цель не только получения прибыли, но и решения определенных социально-экономических, общественно значимых задач. Согласно Конституции РФ «Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» (ст. 7).

Вместе с тем отрицательное восприятие государственного присутствия в капитале АО происходит во многом из-за непонимания роли государства в таком участии и его публично-правовых целей[3].

Сохраняя свое участие в АО, государство может руководствоваться разными целями. Это может быть предоставление товаров или услуг, которые не производились бы в рыночных условиях, поскольку эти товары являются общественными или их предоставление требует масштабных инвестиций (например, общее образование, железнодорожный транспорт), либо предоставление товаров или услуг по цене ниже рыночной по причинам социального характера. Государство сохраняет свое участие в АО в целях стимулирования развития отдельных отраслей экономики или отдельных регионов путем государственных инвестиций (например, инвестиции в угольную промышленность в отсталых регионах), предоставление рабочих мест и социального обеспечения. Через участие государства в АО обеспечивается контроль стратегически важных отраслей экономики (например, оборонной промышленности или энергетики). Наконец, участие государства в АО является источником дохода для государственного бюджета из прибыли АО с государственным участием.

В литературе отмечается, что на практике все государства сталкиваются с проблемами определения целей АО с государственным участием. В некоторых странах (например, Корее и Турции) создана сложная система выработки решений о целях таких АО. В Турции АО с государственным участием готовят программные предложения, содержащие основные цели компании и меры, направленные на их достижение, которые подаются в правительство. Эти программы рассматриваются и корректируются государственным казначейством и государственным комитетом по планированию. Окончательная версия каждой программы утверждается советом министров и публикуется в официальном издании. Таким образом, подготовленные программы рассматриваются в качестве законодательных актов.

В других странах (например, Австралии и Франции) сделан выбор в пользу контрактов. Контракты заключаются индивидуально с каждым АО и юридически обязывают их достигать цели, которые государство определило контрактом. В отдельных случаях менеджеры АО вправе выдвигать собственные предложения по содержанию корпоративного плана. Таким образом, контракт становится результатом соглашения между менеджментом и государством (зачастую в лице парламента или правительства)[4].

Иными словами, государство, участвуя в АО, преследует достижение своих целей, направленных на решение общественно полезных и социально значимых задач. Именно поэтому правовое положение АО с государственным участием отличается от правового положения частного АО.

Оставаясь коммерческой организацией, АО с участием государства, является поставщиком общественных благ и осуществляет деятельность, направленную на удовлетворение общественных потребностей в целом (имея в виду и публичные интересы государства). Коммерческая составляющая — извлечение прибыли — имеет второстепенную роль, хотя нельзя не признавать и того, что государство как акционер заинтересовано в получении дивидендов как неналогового источника пополнения государственного бюджета. Поэтому в уставах государственных АО предусматривается, что целью их деятельности является как обеспечение потребностей государства и общества в соответствующих товарах, работах (услугах), сохранение и развитие научно-производственного потенциала; обеспечение безопасности и обороноспособности государства; обеспечение надежного энергоснабжения и качества электрической энергии, так и извлечение прибыли[5].

Иными словами, АО с участием государства имеют двойственную цель. С одной стороны, являясь коммерческими организациями, они стремятся получать прибыль, с другой стороны, имея контролирующим либо единственным акционером государство, они выполняют социально значимые задачи государства, предоставляя общественные блага и выполняя общественно полезные функции.

И. Т. Тарасов на этот счет отмечал следующее: «Акционерные компании нередко преследуют такие предприятия, выполнение которых значительно облегчает задачу правительства, как, например, железнодорожное дело, судоходство, сухопутное сообщение и т.п., приобретая, таким образом, значение как бы органов управления, и отвергать услуги, оказываемые в этом отношении акционерными компаниями государству, едва ли возможно. Это свойство акционерных компаний преследовать цели, имеющие государственное, публичное значение, послужило основанием ... разделить все акционерные компании на хозяйственные и правительственные»[6].

Возникает вопрос: могут ли вообще частные АО как коммерческие организации создаваться не для осуществления коммерческой деятельности, т.е. не имея в качестве цели своей деятельности извлечение прибыли, а имея целью удовлетворение социальных и иных общественно значимых потребностей?

Закон Германии об АО предусматривает, что «акционерное общество считается торговым обществом, даже если предметом его деятельности не является коммерческая деятельность» (§ 3). Аналогичные положения закреплены в Коммерческом кодексе Франции 2000 г.

Закон Англии о компаниях 2006 г. также предусматривает такой новый вид компании, как компания общественного интереса (Community interest company). К данной категории относятся компании с ответственностью, ограниченной акциями, и не имеющие акционерного капитала, а также компании с ответственностью, ограниченной по гарантии, имеющие или не имеющие акционерный капитал. Особенность этих компаний состоит в том, что они направляют свою прибыль на общественно полезные цели. Их статус более подробно урегулирован в Законе о компаниях 2004 г. (Аудит, расследования и компании общественного интереса) (Companies (Audit} Investigations and Community Enterprise) Act 2004)[7].

Согласно Швейцарскому обязательственному закону АО может быть образовано также для достижения цели, не имеющей экономического характера[8]. К таким целям можно отнести осуществление благотворительных, социальных, образовательных, культурных и иных программ. В этом швейцарские АО выгодно отличаются от многих других, в том числе российских, что предоставляет данной организационно-правовой форме более широкие возможности для применения[9].

Как известно, действующий ГК РФ проводит различие между коммерческими и некоммерческими юридическими лицами по двум признакам: первый — целью деятельности коммерческих организаций является получение прибыли, второй — распределение полученной прибыли между участниками коммерческой организации.

Еще в римском праве отличия целей создания юридических лиц замечали в том, что одни из юридических лиц создаются только для удовлетворения собственных потребностей учредителей, другие — для достижения определенных общественно полезных, альтруистических целей[10]. Деление юридических лиц в зависимости от целей их деятельности на коммерческие и некоммерческие, закрепленное ГК РФ[11], известно давно. Так, в средневековой Европе в имущественном обороте участвовали не только коммерческие юридические лица (товарищества, общества, корпорации, компании и т.п.), но и некоммерческие (учреждения, институты и др.). В дореволюционной России предусматривалась возможность существования отличных от торговых организаций частных установлений с правами юридического лица (больницы, богадельни, училища, музеи, публичные библиотеки), которые могли быть учреждаемы исключительно с целью благотворительности, содействия просвещению, народному здравию или иной общеполезной целью[12].

Вместе с тем следует признать, что данный критерий не позволяет четко разграничить коммерческие и некоммерческие организации[13]. С одной стороны, закон допускает право некоммерческих организаций при определенных условиях заниматься деятельностью, приносящей доходы, иными словами предпринимательской деятельностью. С другой стороны, ничто не мешает коммерческим организациям помимо получения прибыли, преследовать так называемые «идеальные» цели, т.е. культурные, научные, воспитательные и т.п. Как отмечает В. В. Кванина, «достижение общественных благ — конечная цель деятельности любой организации независимо от того, к какому виду юридических лиц она относится (за отдельным исключением)»[14].

Другими словами, дело самого учредителя юридического лица определять цели деятельности той организации, которую он учреждает и наделяет ее имуществом, обособляя (выделяя) это имущество. Именно АО как высшая форма проявления капитального объединения и есть обособленное (выделенное) имущество[15]. Это обособление преследует прежде всего цель ограничить ответственность самих учредителей (участников). Но это же обособленное имущество может использоваться для достижения любых целей: как связанных с извлечением прибыли, так и не связанных.

Например, в сфере оказания медицинских услуг сегодня осуществляют деятельность как различного типа государственные учреждения (и бюджетные, и автономные, и казенные), так и коммерческие организации различных форм (преимущественно ООО и АО).

Исходя из понятий, определенных в законах, регламентирующих правовое положение государственных учреждений[16], и автономные, и бюджетные учреждения создаются публичными образованиями для реализации полномочий государства в социальной сфере (науке, образовании, здравоохранении, культуре и иных сферах). Специфика правового положения учреждения определяется именно тем, что происходит обособление имущества учредителя и закрепление этого имущества за учреждением для достижения уставных целей[17].

В соответствии с государственным (муниципальным) заданием и (или) обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию автономное учреждение и бюджетное учреждение осуществляют деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг, относящихся к их основным видам деятельности в сферах науки, культуры, здравоохранения, образования и пр.

Кроме государственного (муниципального) задания и обязательств перед страховщиком по обязательному социальному страхованию автономное учреждение по своему усмотрению вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами.

Бюджетное учреждение вправе сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного (муниципального) задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом, в сферах науки, здравоохранения, культуры и иных сферах, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях. Порядок определения указанной платы устанавливается соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Иными словами, и бюджетное, и автономное учреждение осуществляет деятельность, приносящую доход (направленную на получение прибыли), но в той мере, в какой она отвечает интересам и целям учредителя. Коммерческие организации в соответствии с действующим законодательством имеют целью своей деятельности получение прибыли, но оказывая услуги в сфере здравоохранения (да и в любых иных социально значимых и общественно полезных сферах), они тем самым решают задачи в социальной сфере, которые государство либо не в состоянии решить, либо решает неэффективно. Иными словами, частные коммерческие организации «входят» в сферу оказания общественных услуг. Любое частное АО как коммерческая организация может создаваться в целях, не имеющих экономического характера, а именно: для осуществления социальных, образовательных, культурных и иных программ и оказания общественных услуг.

Участвуя в АО, являющемся коммерческой организацией, государство преследует цель удовлетворения общественных потребностей и общественных интересов, в связи с чем неизбежен конфликт между задачами АО, связанными с получением прибыли, и социальными, экономическими и политическими задачами государства как акционера такого АО. В смешанном АО, где наряду с государством присутствуют другие частные инвесторы (акционеры), возможен конфликт между интересами (как коммерческими, так и некоммерческими) последних и интересами государства. Во избежание конфликта государство должно определить цели АО, в котором оно является акционером, предусмотрев их коммерческие цели, а также цели, связанные с выполнением общественно значимых, социальных задач государства.

Но при этом, во-первых, расходы на выполнение некоммерческих целей должны рассчитываться. Во-вторых, государство должно определиться с вопросом о «компенсации» АО за выполнение таких социальных и общественно значимых функций, т.е. определить, какую часть чистой прибыли государство как акционер будет оставлять самому АО[18]. В-третьих, система корпоративного управления в таком АО должна быть переориентирована на достижение целей как получения прибыли, так и достижения целей государства. Наконец, в-четвертых, информация о целях государства в АО с его участием должна быть доступной, ясной и понятной.

Специальные цели и задачи АО с участием государства должны быть изложены не только в уставе общества, но и в особом документе, принимаемом специально для АО с участием государства. Этот документ может называться по-разному: корпоративный план, корпоративная декларация, корпоративное соглашение и т.п.

Существуют по крайней мере четыре возможных варианта подобного документа: 1) включение специальных целей в устав АО; 2) заключение договора между ответственным государственным органом (Росимуществом или Правительством РФ) и АО; 3) распоряжение Правительства РФ; 4) договор, заключаемый между негосударственными акционерами и акци- опером-государством в АО в АО с участием государства.

Безусловно, уставы государственных и смешанных АО должны предусматривать цели и предмет деятельности. Кроме устава, цели деятельности таких АО должны быть изложены в специальном документе, который мы предлагаем называть корпоративной декларацией. Вместе с тем она должна утверждаться распоряжением Правительства РФ или федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление прав акционера от имени государства, и раскрываться в объеме обязательной к раскрытию информации.

Суть корпоративной декларации в том, что в ней должны определяться стратегические цели АО с участием государства. Исходя из этих целей осуществляется и управление в таком АО: определяется состав совета директоров и оценивается качество его работы с точки зрения эффективности достижения целей государства. Применительно к целям государства разрабатывается и договор с руководителем (директором) АО, работа которого также оценивается в зависимости от достижения таких целей государства.

Таким образом, цели АО с участием государства должны быть сформулированы не только в уставе такого АО, но и в специальном документе (декларации), который принимается государством в лице уполномоченного федерального органа или Правительства РФ и обязательно публикуется и раскрывается.

  • [1] Израэлит М. Н. Акционерные общества: Правовые основания деятельности акционерных обществ с участием и без участия государственного капитала. С. 58. См. также: Гришаев С. П. Государство как участник гражданско-правовых отношений // КонсультаитПлюс.Юридическая пресса. 2009.
  • [2] Как отмечает Е. А. Суханов, «особенности правового положения всякого государстваобусловлены наличием у него политической власти и государственного суверенитета, в силукоторых оно само регулирует различные, в том числе имущественные, отношения, устанавливая в качестве общеобязательных как правила поведения для всех участников, так и порядок разбирательства их возможных споров». См.: Гражданское право : учебник / под ред.Е. А. Суханова. Т. 1. М., 2004. С. 374.
  • [3] Шишкина И., Бирюков Д. Компании с государственным участием: особенности правового регулирования и корпоративного управления // Национальный доклад по корпоративному управлению. Вып. VI. М., 2013. С. 106.
  • [4] Авдашева С. Б., Долгопятова Т. Г., Пляйнес X. Корпоративное управление в АОс государственным участием: российские проблемы в контексте мирового опыта. Препринт WP1/2007/01. М.: Издательский дом ГУ ВШЭ, 2007. С. 9, 11.
  • [5] См.: Устав ОАО «РЖД»; постановление Правительства РФ от 06.07.2007 № 432«Об утверждении устава открытого акционерного общества “Атомный энергопромышленный комплекс”»; официальные сайты ОАО «Объединенная судостроительная корпорация»:URL: http://www.oaoosk.ru/do..., ОАО «СО ЕЭС»: URL: http://www.so-ups.ru.
  • [6] Тарасов И. Т. Учение об акционерных компаниях. С. 163.
  • [7] Коммерческое право зарубежных стран / отв. ред. В. Ф. Нопондопуло, О. А. Макарова.М., 2013. С. 410.
  • [8] Швейцарский обязательственный закон: от 30.03.1911 (по состоянию на 01.03.2012) /пер. с нем. и фр. Гайдаенко Шер Н. И. и Шер М. М.: Инфотропик, 2012. С. 283.
  • [9] Агеев Л. Б. Акционерное законодательство Швейцарии. Постатейный комментарий. М.,2005. С. 7.
  • [10] См.: Вербицкая 10. О. О делении организаций на коммерческие и некоммерческие //Корпорации и учреждения : сб. статей / отв. ред. М. А. Рожкова. М., 2007. С. 8; Беляев К. П.О делении юридических лиц на коммерческие и некоммерческие в гражданском законодательстве // Актуальные проблемы гражданского нрава / под ред. С. С. Алексеева. Исследовательский центра частного права. Уральский филиал. Российская школа частного права.Уральское отделение. М., 2000. С. 38.
  • [11] Гражданский кодекс Российской Федерации: часть первая от 30.11.1994 № 51-ФЗ;часть вторая от 26.01.1996 № 14-ФЗ; часть третья от 26.11.2001 № 146-ФЗ; часть четвертаяот 18.12.2006 № 230-ФЗ.
  • [12] Козлова И. В. Понятие и сущность юридического лица. Очерк истории и теории : учеб,пособие. М., 2003. С. 66, 86.
  • [13] Отсутствием необходимых критериев для отграничения некоммерческих организацийот коммерческих объясняются предложения об отказе от такого деления или о замене данного деления новым. Так, В. С. Белых предлагает делить юридические лица на предпринимательские (прибыльные) организации и непредпринимательские (бесприбыльные) организации. См.: Белых В. С. Субъекты предпринимательской деятельности: понятие и виды //Правовое положение субъектов предпринимательской деятельности : сб. науч. трудов. Екатеринбург, 2002. С. 32.
  • [14] Кванина В. В. Высшее учебное заведение как субъект права: проблемы частногои публичного права : монография. Челябинск, 2004. С. 38.
  • [15] Макарова О. А. Корпоративное право : курс лекций. М., 2010. С. 29. Следует согласиться с мнением тех авторов, которые рассматривают юридическое лицо как инструментили средство обособления (отграничения) имущества. См.: Гражданское право: актуальные проблемы теории и практики / под общ. ред. В. А. Белова. М., 2009. С. 264, 265 (авторглавы — Ю. А. Тарасенко).
  • [16] См.: Федеральные законы от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»;от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных(муниципальных) учреждений» (ред. от 07.05.2013).
  • [17] Юридические лица в гражданском праве: Юридические лица в российском гражданском праве (коммерческие и некоммерческие организации) / отв. ред. В. II. Литовкин,О. В. Гутников. М., 2012. С. 843; См. также: Суворов II. С. Об юридических лицах по римскому праву. М., 2000. С. 156.
  • [18] В соответствии с Федеральным законом от 02.12.2013 № 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ,или дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, по итогам 2013 г. установлены в размере 192,6 млрд руб. Согласно распоряжению Правительства от 29.052006№ 774-р «О формировании позиции акционера — Российской Федерации в акционерныхобществах, акции которых находятся в федеральной собственности» (ред. от 12.11.2012)на выплату дивидендов направляется не менее 25% величины чистой прибыли акционерногообщества (без учета доходов, полученных от переоценки финансовых вложений), если иноене установлено актами Правительства РФ.
 
<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>