Полная версия

Главная arrow Менеджмент arrow Государственная гражданская служба

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>

21.2. Технология бюрократической власти

После революции 1917 г. Россия осталась преимущественно крестьянской страной, сохранившей во многом патриархальную культуру, приверженность старым механизмам регулирования общественных отношений. Истоки бюрократии и консерватизма кроются в истории развития пашей страны, в отсутствии широких демократических традиций, в крестьянской отсталости. Бюрократия обладает удивительной живучестью, она насаждает стиль и методы предшествующих эпох и поколений. В самом факте ее существования подтверждается мысль К. Маркса о том, что "традиции всех мертвых поколений тяготеют, как кошмар, над умами живых".

Нейтрализация власти, осуществленной И. В. Сталиным, привела к тому, что государство и его управленческий аппарат превратились в монополистов не только средств производства предприятий, а стали жестко диктовать и распределительные отношения, узурпируя результаты труда коллективов, подрывая их заинтересованность в эффективности производства. Догматическая абсолютизация государственной собственности обернулась на деле приматом администрирования, расширением пространства для консерватизма, породила уравниловку, безынициативность, низкое качество продукции. Все это приводило к нарушению одного из основных принципов социализма: "От каждого - по способности, каждому - по труду".

После смерти В. И. Ленина, в конце 1920-х и начале 1930-х гг. обстановка в стране круто изменилась. Нарушение демократических основ социалистического строя коснулось не только юридической науки, но и судебной практики. С переходом от НЭПа к жестким, централистско-нажимным способам проведения индустриализации и коллективизации возникла административно-приказная система управления и юридического регулирования. Функции органов управления (исполнительной власти) гипертрофировались, а представительных (законодательной власти) - принижались. Роль отсутствующих законов выполняли указы, постановления правительства и ведомственные инструкции, престиж официальных государственных институтов падал.

Оторванность партийно-государственного аппарата от интересов масс, закостенелость форм и методов управления привели к тому, что основные признаки государственно-бюрократической системы стали трактоваться как неотъемлемые характеристики нового способа производства. В качестве этих признаков стали называться иерархическая система управления, ее административные методы, игнорирование экономических стимулов хозяйствования, стирание граней между исполнительной властью и законодательной, политико-административное обобществление средств производства и др. Причем эти признаки рассматривались как чуть ли не построенный социализм.

Свертывание демократических институтов, пренебрежение социалистической законностью привели к тому, что появляются и множатся органы внесудебной системы наказаний. Происходит постоянное вмешательство в сферу правосудия, предопределяющее содержание приговоров по политическим делам. Вошли в систему грубые нарушения законности, злоупотребления властью, произвол, массовые репрессии. Периодические чистки партийного и государственного аппарата порождали атмосферу страха, угодничества, патологию пассивности, ожидания решений "сверху", подрывали ответственность, гасили даже малейшие искры инициативы и самостоятельности. Решение любых вопросов тонуло в массе согласований, различных бумаг и замыкалось в конце концов на бесконтрольной и безграничной власти, возглавлявших различные партийные и государственные структуры "вождей".

В советское время за годы культа личности и застоя в нашей стране сформировалась довольно многочисленная бюрократическая прослойка, которую некоторые исследователи склонны были рассматривать даже в качестве особого общественного класса1. В стране имелось около 3000 союзных и республиканских министерств и ведомств. Кроме того, значительный аппарат управления имелся в партии, профсоюзах, комсомоле, в колхозах и совхозах, различных формах кооперации, а также во многих других общественных организациях. Вся эта огромная и громоздкая машина осуществления социальной власти была поражена бюрократической болезнью. Работники партийных и советских органов вознеслись над обществом, стали управлять им как некая внешняя сила, которой не было, по сути, никакого дела до действительных нужд и чаяний руководимого ими народа.

Важнейшей чертой этой командно-административной системы являлся се партократический характер. Помимо государственной власти в стране сформировалась еще одна власть - партийных органов, которая и подчинила себе все другие формы власти. Партийные руководители оказались на самом верху управленческой пирамиды.

Другой чертой этой системы был тоталитаризм, огосударствление всех сфер и отраслей социальной деятельности. И как следствие - наряду с нейтралистским абсолютизмом на всех этажах управленческой иерархии процветали произвол и злоупотребление властью, почти полная социальная незащищенность личностей, трудовых и территориальных коллективов. В противовес официально санкционированным теориям и концепциям широкое распространение получили различного рода конформистские истолкования происходивших событий на уровне обыденного сознания.

Конечно, сейчас редко кто ратует за сохранение командно-административных методов управления. Но скрытое упование на них, замаскированное заботой о поддержании дисциплины, централизма, еще весьма значительно. Естественно, здесь возникает вопрос: если [руина людей (общность) или отдельный человек входят в бюрократическую систему, могут ли они быть свободными от этой системы? Могут ли не быть бюрократическими элементами? Вполне очевидно, что нет. Добросовестный человек и даже группа добросовестных людей, функционируя в составе обюрократизированного государственного организма, вольно или невольно являются носителями его бюрократической сущности. Это проявляется в том, что они, например, понимают ненужность тех или иных бумаг, подписей, согласований и т.д., но требуют их "потому что такой порядок". Подобные руководители не могут самостоятельно решить подчас элементарные вопросы без согласования с вышестоящими инстанциями. Любой отдельный бюрократ выступает как проявление всех основных черт такого родового явления, как бюрократия.

Каковы социальные предпосылки современной бюрократии?

Во-первых, отставание деятельности управляющей подсистемы (или субъекта управления) от уровня деятельности управляемой подсистемы (или объекта управления). Созданная в ходе постсоветского развития относительно простая управляющая система, столкнувшись с процессом усложнения общественного организма, пытается решать задачу двумя путями. Прежде всего, за счет самоусложнения, что приводит к безудержному росту аппарата управления, увеличению уровней иерархии (количеству "звеньев" в управленческой цепочке), бурному росту разнообразных потоков бумаг и т.д. Затем за счет упрощения управляемой системы, что породило стремление к унификации ее элементов и структур, к единообразию и стандартизации их функций. Использование именно этих двух путей обусловило формирование той бюрократической управленческой системы, с которой мы теперь имеем дело.

Во-вторых, отсутствие или несовершенство механизмов контроля со стороны управляемой подсистемы (или народа) за деятельностью управляющей подсистемы (или политических руководителей и государственных служащих). В состав обратных связей на социальном уровне должны входить не только информация о состоянии управляемой подсистемы, но и механизм контроля управляемой подсистемы за характером деятельности управляющей подсистемы. Именно отсутствие этого механизма в виде правовых регламентации, гласности, демократии и т.д. приводит к тем многочисленным беззакониям и искажениям, которые характерны для нашей системы государственного управления.

В современных условиях бюрократия является ярым противником широкого участия трудящихся масс в управлении делами общества. Она всегда абсолютизирует роль централизации, не терпит самоорганизации, самоуправления, всячески мешает развертыванию различных форм демократии. Бюрократия создала и продолжает плодить огромное число разных помех, запретов, ограничений, которые связывают инициативу людей. Она может не только задержать реформы, сделать их мучительно долгими, но и задавить их, свести на нет все их привлекательные идеи и намерения.

Абсолютное большинство наших политических руководителей от низшего до самого высокого уровня даже теоретически не понимают и тем более психологически нс воспринимают скоротечность или, по крайней мере, конечность своего пребывания во власти. Они не умеют, да и не хотят строить свою работу и жить так, чтобы через шесть (пять), двенадцать (десять) лет покинуть свой пост, оставив после себя завершенные реформы, добрую память и неразворованную казну.

Отчасти это политико-психологическое наследие сословных традиций самодержавия, в еще большей степени - традиций советской номенклатурной системы. Как известно, в номенклатуру в советские времена было трудно проникнуть, но почти невозможно, при соблюдении определенных правил, было из нее выпасть. Такую практику В. Третьяков называет "презумпцией номенклатурность".

Презумпция номенклатурности, т.е. несменяемости, закрепленная множеством старых советских и новых рыночных привилегий, до сих пор царящая практически на всем постсоветском пространстве, доминирует в психологии как назначаемых чиновников, так и (что поразительно) избранных депутатов, мэров, губернаторов, республиканских президентов. Подобная психология и приводит к тому, что начатые в России дела редко когда заканчиваются в назначенный срок. Этими лицами почти никогда вовремя не выполняются обещания, особенно данные подчиненным или обществу.

Для тех, кто в силу неизбежных условностей современной России все-таки должен покинуть свой пост, создаются (за государственный счет, т.е. за счет налогоплательщиков) синекуры - политические, финансовые, научные, общественные и т.п. фонды, институты, корпорации, байки, ассоциации и др. Модернизация российской номенклатуры (бюрократуры) пока заметна только в одном - наиболее дальновидные и располагающие соответствующими постами чиновники и народные избранники, не доверяя свою судьбу только государству, сами (но за наш счет) готовят себе запасные аэродромы, а главное - копят деньги, получаемые, естественно, не в служебных кассах.

Из многих фундаментальных составляющих демократии самым актуальным и до сих пор невостребованным в России является не выборность и не разделение власти (что, несомненно, чрезвычайно важно), а ограничение сроков пребывания у власти, которое создает психологический и политический фундамент нравственной ответственности. Безусловно, есть реформы, которые требуют для своего совершения десятилетий. Но все это не отменяет необходимости ликвидации презумпции номенклатурность. Без этого нельзя даже теоретически добиться того, чтобы человек довершил то, что начал в срок своего пребывания во власти.

Итак, каковы особенности, характерные черты российской бюрократии? Здесь следует сразу сказать, что эти особенности, как правило, зависят от конкретной обстановки, от тех условий, которые окружают административную деятельность. Наиболее распространенными особенностями бюрократического стиля работы как в прошлом, так и сейчас выступают: подчинение задач и правил функционирования государственных органов не целям сохранения и укрепления порядка и занятости в обществе, а интересам лиц, заполняющих эти органы, т.е. политическим руководителям и гражданским служащим; приверженность к отжившим методам и приемам работы; нежелание досконально знать дело и нести за него ответственность; затягивание решения любого дела, создание всевозможной волокиты; безынициативность, нацеленность на указания сверху; мелочная опека в отношении подчиненных, постоянное ненужное, а подчас и вредное вмешательство в их текущие дела; приверженность к бумаготворчеству, стремление перестраховать свою деятельность различными ссылками и ненужными согласованиями и т.д. Все это приводит к резкому падению эффективности и оперативности государственного управления.

 
<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>