ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ АСПЕКТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ И УПРАВЛЕНИЯ: ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА

В результате изучения материалов раздела студенты должны: знать

  • • основные понятия и теории бюрократии и государственной службы;
  • • основные элементы систем государственной службы и их взаимосвязь;
  • • основы административной процедуры; уметь
  • • планировать системы государственной службы, подходящие для решения конкретных управленческих задач;

владеть

сравнительным анализом систем государственной службы и административных процедур.

ЗАЧЕМ ИЗУЧАТЬ ГОСУДАРСТВЕННУЮ СЛУЖБУ?

Изучение государственной службы в рамках государственной политики и управления важно по нескольким причинам.

Во-первых, государственная служба — это центральный «столп» государственного управления, поддерживающий реализацию государственных решений и взаимодействие с обществом. Степень значимости систем государственной службы во многом определяется моделью государства1 и государственного управления. Так, бюрократия может быть главным актором государственной политики (веберианская рациональная бюрократия) или нейтральным агентом, реализующим решения, принятые в ходе политического торга между группами интересов (плюралистические теории государства), или структурой, определяющей процедуру принятия решений и взаимодействия с группами интересов[1] [2].

Во-вторых, государственные служащие, работающие непосредственно с населением, гак называемая «уличная бюрократия» (street-level bureaucracy) — это лицо государства; именно они формируют имидж государства в глазах населения.

В-третьих, высшая администрация {senior executive service, SES) принимает непосредственное участие не только в реализации, но и в принятии государственных решений, а дискреционные полномочия государственных служащих определяют конечный вид государственных решений.

В-четвертых, все реформы государственного управления (см. разд. 8) с 1980-х гг. связаны с реформированием государственной гражданской службы — без этого невозможны антикоррупционные реформы и реформы электронного правительства.

Дополнительное чтение

Сила «уличной бюрократии»

«Уличная бюрократия» — это государственные служащие, непосредственно взаимодействующие с населением в рамках своих должностных обязанностей и обладающие дискреционными полномочиями в реализации этих обязанностей[3]. Например, это сотрудник ГИБДД, останавливающий вас на дороге, чтобы проверить документы, или сотрудник регистрационной палаты, выдающий свидетельства о регистрации права собственности на вашу квартиру. Особенности работы уличной бюрократии сформулированы в табл. 15.1.

Особенности работы «уличной бюрократии»

Таблица 15.1

Характеристика должности

Последствие

Нельзя заранее урегулировать все обязанности и все проконтролировать

Дискреционные полномочия

Взаимосвязь работы с другими акторами, включая политических

Вариативность и непредсказуемость результатов и поведения

Поведение «на работе» сложно мониторить

Возможность «интерпретации» политики, отклонения от курса

Цели и стандарты — политический контекст; технологии — не определены

Конкурирующие или противоположные требования к работе, множественная оценка

Ограниченные ресурсы

Нет четких приоритетов, но есть требование рационализации времени и ресурсов

Агенты в принципал-агентской модели

Выполняют работы, цели и предпосылки которой не могут контролировать

Результаты работы оказывают действие на других

Конструируют «социальное гражданство» для населения

Уличная бюрократия в силу своего положения между политиками и гражданами обладает рядом преимуществ.

Во-первых, она не избирается, а значит не подотчетна электоральному контролю1 и может одинаково равнодушно относиться и к политикам, и к гражданам, не способным оказать существенное влияние на карьеру уличного бюрократа. В отношении политиков это качество выражается в возможности саботировать политический курс в силу избыточности рутинных заданий, выполнить которые целиком невозможно. Проблему недостаточной подотчетности пытается преодолеть New public management.

Во-вторых, уличная бюрократия, находясь между гражданами и политиками, может связывать их друг с другом, адаптируя политический курс к нуждам граждан с помощью своих дискреционных полномочий. Таким образом, уличная бюрократия служит дополнительным звеном системы сдержек и противовесов горизонтального разделения властей[4] [5].

В-третьих, уличная бюрократия как «лицо государства» может повышать или, наоборот, снижать легитимность государственной власти[6].

В-четвертых, она обладает профессиональными знаниями, которые может использовать для позитивной дискриминации граждан при оказании услуг. При этом в силу информационной асимметрии принципал-агентской модели, политики-принципалы не смогут проконтролировать качество предоставления услуг[7].

В-пятых, граждане оценивают конкретную государственную политику в том виде, в котором она реализуется уличной бюрократией. Поэтому при сокращении ресурсов и хроническом дефиците времени, уличная бюрократия снижает или качество, или постоянство оказания государственных услуг. Эти изменения сильнее всего сказываются на самых незащищенных слоях населения, которые, соответственно, начинают негативно оценивать государственную политику[8]. По этой же причине непоследовательная государственная политика оценивается отрицательно [9].

В-шестых, политические цели достигаются только в том случае, если интересы политиков, уличных бюрократов и граждан совпадают[10].

На реализацию государственной политики уличной бюрократией влияют несколько факторов[11]:

  • — политическая система — конкурентная (как в США) или кооперативная (как в Швеции), чьи решения уличные бюрократы должны воплощать в жизнь;
  • — институциональный дизайн, который подстраивает систему либо под цели оказания услуг (например, в результате реформ NPM), либо под цели регулирования поведения граждан (например, РФ);
  • — набор решаемых проблем, некоторые из которых решаются уличной бюрократией быстрее и легче, поскольку: а) уже наработаны методы решения; б) ожидаемые результаты реалистичны и ясны; в) интересы целевой аудитории совпадают с политическим курсом[12].

  • [1] DowdingK. М. The civil service. London : Routledge. 1995. P. 4—6.
  • [2] См., например: Nordlinger E. A. On the autonomy of the democratic state. Cambridge :Harvard University Press. 1981.
  • [3] Lipsky M. Street level bureaucrats. N. Y.: Russell Sage Foundation. 1980. P. 3.
  • [4] См.: Lipsky М. Toward a theory of street-level bureaucracy / Institute for Research onPoverty. Wisconsin : University of Wisconsin, 1969 ; Michael L. Street-level bureaucracy:Dilemmas of the individual in public services. N. Y.: Russel Sage Foundation, 1980.
  • [5] Ferman B. When failure is success: Implementation and Madisonian government //Implementation and the Policy Process: Opening Up the Black Box / eds. D. J. Palumbo,D. J. Calista. N. Y.: Greenwood Press. P. 39—50.
  • [6] Meyers M. K., Vorsanger S. Street-level bureaucrats and the implementation of publicpolicy / The handbook of public administration / ed. by B. G. Peters, J. Pierre. London : SagePublications, 2007. P. 153—163. (Ch. 19.)
  • [7] Ibid.
  • [8] 2 Brodkin Е. Inside the Welfare Contract: Discretion and Accountability in State WelfareAdministration // Social Service Review. 1997. Vol. 71. Is.l. P. 1—33. URL: http://www.journals.ucbicago.edu/doi/abs/10.1086/604228 (дата обращения: 24.05.2017).
  • [9] См.: Matland R. Synthesizing the Implementation Literature: The Ambiguity-ConflictModel of Policy Implementation // Journal of Public Administration Research and Theory.1995. Vol. 5. Is. 2. P. 145—174. URL: http://www.jstor.org/stable/1181674 (дата обращения:24.05.2017); Lin A. Reform in the Making: The Implementation of Social Policy in Prison. Princeton : Princeton University Press, 2000. URL: http://www.jstor.Org/stable/j.ctt7tbxp (дата обращения: 24.05.2017).
  • [10] См.: Lynn L. E„ Junior. Policy achievement as a collective good: a strategic perspectiveon managing social programs // Public Management: The State of the Art / ed. by B. Bozeman.San-Francisco : Jossey-Bass, 1993. P. 108—133.
  • [11] Hill H. Understanding Implementation: Street-Level Bureaucrats’ Resources for Reform //Journal of Public Administration Research and Theory. 2003. Vol. 13. Is. 3. P. 265—282. URL:http://www.jstor.org/stable/3525850 (дата обращения: 24.05.2017).
  • [12] См.: Meyers M. К., Vorsanger S. Street-level bureaucrats and the implementation of publicpolicy.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >