Использование бизнес-технологий для повышения качества государственной службы

Основными методами совершенствования государственной службы, заимствованными у частного сектора, являются использование ИКТ и реформы NPM.

Использование ИКТ на государственной службе обычно связано с реализацией «электронного правительства» (e-govemment) и (или) «открытого правительства» (open government).

Электронное правительство — это использование информационно-коммуникационных технологий и других цифровых технологий коммуникации для увеличения эффективности и результативности предоставления государственных услуг[1] [2]. Электронное правительство обычно направлено на три целевые аудитории: G2Ggovemment-to-government, G2B — govemment-to- business; G2C — govemment-to-citizens*', иногда к ним добавляется четвертая — G2Egovemment-to-employees[3].

Основой любого электронного правительства является измерение G2G — государство-для-государства, связывающее между собой различные органы и ветви власти. К G2G относится создание единых баз данных, электронного документооборота и прочих процедур, позволяющих в дальнейшем обеспечить «back office» (поддержку) для реализации государственных услуг посредством системы «одного окна».

G2B — государство-для-бизнеса — это измерение электронного правительства, облегчающее взаимодействие бизнеса и НКО с государством: площадки электронных торгов, электронные системы государственных закупок, государственных грантов и т.д.

G2C — государство-для-граждан — это предоставление государственных услуг в рамках системы «одного окна», когда гражданин подает заявку и получает результат в одном месте. Все операции по проверке предоставленных гражданином данных осуществляются без участия гражданина, бэк-офисом (backoffice), как, например, электронная уплата налогов или получение паспорта. Следует отметить, что реализация G2C, к примеру, в услуге получения паспорта, предполагает минимизацию усилий гражданина и необходимости взаимодействовать с государством: гражданин заполняет и отправляет электронную анкету с фотографией, оплачивает на сайте пошлину, а через два месяца получает по почте готовый паспорт1. Отметим, что возможность записаться в электронную очередь за три месяца на сайте ОГВ не является формой реализации G2C.

G2E — государство для служащих — это платформы электронного управления человеческими ресурсами (e-HRM), обеспечивающие взаимодействие государства и его сотрудников. Обычно к G2E относится Интранет (Intranet) для доступа к информации кадровых служб (приказы о назначениях, график отпусков, пенсионные выплаты и т.д.) и порталы для найма и обучения (и повышения квалификации) государственных служащих[4] [5].

Открытое правительство (open government) — это концепция, восходящая к интеллектуальному наследию Просвещения и требующая от государства подотчетности гражданам. В частности, открытое правительство предполагает предоставление гражданам информации о государственной деятельности для расширения возможностей гражданского контроля[6]. Это расширение доступа граждан к информации реализуется разными способами: минимально — размещением информации на сайтах государственных органов об их деятельности; максимально — вовлечением граждан в законотворческий процесс через процедуры «быстрого законодательства»[7] (fast track legislation) и «сокращения волокиты» (cut red tape initiative)[8]. Эти процедуры предусматривают формирование бизнесом и гражданами пакета предложений но изменению и (или) дополнению существующего законодательства в конкретной сфере. Целью является сокращение административных барьеров. Все выдвинутые предложения обязательны для рассмотрения правительством и принятия в приоритетном порядке в течение определенного срока после завершения обсуждения. Следует подчеркнуть, что развитие открытого правительства предполагает обязательный характер предложений граждан и организаций. При этом на обсуждение выносятся не готовые аналогичные предложения реализации уже принятых решений, когда на усмотрение граждан остаются вопросы типа «В какой цвет покрасить забор вокруг дома?», а принципиальные решения, в данном примере — о возможности создания барьеров в городской среде.

Реализация открытого правительства также непосредственно связана с повышением роли общественных организаций — «сторожевых псов» {watchdogs), контролирующих действия государственных служащих. Условием эффективности общественного контроля является законодательно закрепленная обязанность правоохранительных органов и прокуратуры возбуждать уголовные дела на основании общественных расследований и публикаций в СМИ о правонарушениях, совершенных государственными служащими. Публикации в СМИ считаются достоверными и не подлежащими доследственной проверке (проверка оснований возбуждения дела) органами прокуратуры и полиции; а обвиненный в СМИ чиновник лишается презумпции невиновности и должен доказывать свою невиновность в суде.

Электронное правительство и открытое правительство возникают в результате использования И КТ. Однако И КТ использовать можно для разных целей, в частности, для реализации прав граждан на информацию (открытое правительство), как в Канаде, или для обеспечения прозрачности государственной службы, как в Италии, или для борьбы с коррупцией, как в Южной Корее.

Ключевой характеристикой использования И КТ на государственной службе является доступ к информации о государственной службе1. Он может быть реализован либо на одном портале, либо на нескольких тематических сайтах. Единый портал обычно появляется в результате индуктивного развития: от отдельных сайтов госорганов — к единой платформе (Новая Зеландия)[9] [10]. Второй вариант реализации доступа к информации о государственной службе — на нескольких тематических сайтах — развивается за счет наполнения контентом существующих площадок и создания отдельных порталов для реализации конкретных функций (США)[11].

Минимально доступные сведения, размещаемые в открытом доступе, включают в себя: объявления о конкурсах на замещение вакантных должностей, программу реформирования государственной службы (если таковая имеется), статистические данные о государственной службе (которые могут отличаться по степени полноты). Страны, стремящиеся к большей открытости, также размещают в открытом доступе информацию об обучении и уровне зарплат государственных служащих, историю государственной службы. Максимальный уровень открытости предполагает доступ к информации о результатах конкурсов на замещение должностей государственной службы (Бразилия, Индия, Финляндия, Франция), результатах аттестации (Индия, Канада), результатах внутренних расследований (Индия, Канада, Казахстан); к базам данных государственных служащих (Бразилия, Сингапур, Финляндия, Эстония); штатному расписаниию (Эстония, Австралия, Бразилия, США); данным о попавших в кадровый резерв, если таковой имеется (Казахстан).

Статистические данные о государственной службе, публикующиеся в открытом доступе, также могут отличаться по степени детализации. Примером наибольшей открытости является Австралия. Ежегодно австралийская комиссия государственной службы (Public Service Commission) публикует данные о демографическом составе государственной службы, функциональном и территориальном распределении государственных служащих, штатной численности всех агентств и квалификации государственных служащих (образование, стаж и т.д.)1.

Оценка по результатам — это часть управления по целям (management by objectives, МВ О) и его финского подвида — управления по результатам (рег/ошапсе-based management). Оценивать работника можно: а) исходя из его личных характеристик[12] [13] (подходит / не подходит для выполнения работы); б) поведения (например, BARS[14])] в) вклада в «общее дело». Последний объект оценки работников — это оценка но результатам. Эволюция методов оценки государственных служащих в основном следует логике: от оценки личных качеств — к оценке поведения — к оценке по результатам[15].

Оценка по результатам невозможна без внедрения остальных этапов управления по целям (результатам): планирования (расстановки приоритетов и планирования с целью оптимизации), исполнения, оценки результагов и (или) эффективности, пересмотра планов (коррекции на основании достигнутых результатов).

Для управления по целям (результатам) принципиальным является способ постановки целей. Цели деятельности формулируются «сверху — вниз»: начиная с более общих (приоритет национального развития, например) и постепенно «спускаясь» к более частным (цель ОГВ — цель департамента — цель руководителя департамента — цели каждого из подчиненных). Все поставленные цели должны быть реалистичными, конкретными, измеримыми (проверяемыми), взаимно согласованными по «цепочке» целепо- лагания, а также должны иметь ответственных за выполнение лиц, конкретные сроки и выделенные ресурсы.

Оценка по результатам является, таким образом, третьим этапом цикла управления по целям (результатам). Она подразумевает соотнесение реальных показателей с ожидаемыми (запланированными) результатами (оценка результативности), а также может предполагать оценку эффекта предпринятых действий по решению проблемы (оценка эффективности). Оценка проводится индивидуально для каждого уровня поставленных целей, т.е. можно оценить отдельного сотрудника, его вклад в работу департамента, вклад департамента в работу ведомства и т.д. Зачастую оценка проводится по установленным для каждого уровня ключевым показателям эффективности (key performance indicators, К PI).

Оценка сотрудников по результатам обычно предполагает также оплату по результатам (perfofmance-related pay), а в отношении организации — бюджетирование, ориентированное на результат (БОР). Оплата по результатам предполагает минимальные ставки постоянного оклада и надбавки за эффективность.

Оценка по результатам на государственной службе является необходимой частью реформ New public management (NPM) (см. параграф 5.2). Она имеет свои преимущества: в первую очередь, повышение индивидуальной мотивации и эффективности. Но смещая акцент на индивидуальные показатели, оценка по результатам препятствует эффективной командной работе и приводит к инструментальному пониманию государственным служащим содержания своей работы[16]. Иными словами, оцениваемому только по результату государственному служащему принципиально только выполнить свои плановые показатели («собрать палки»), а общее качество работы и, тем более, выполнение общественных функций его мало интересует.

  • [1] См.: United Nations E-Government Survey 2014: E-Government for the future we want //United Nations Department of economic and social affairs. 2014. URL: https://publicadministration.un.org/egovkb/portals/egovkb/documents/un/2014-survey/e-gov_complete_survey-2014.pdf(дата обращения: 15.06.2017).
  • [2] * Lee S. M., Tan X., Ttimi S. Current practices of leading e-government countries //Communications of the ACM. 2005. Vol. 48. № 10. P. 99—104.
  • [3] Cm.: Joseph C. R„ Ezzedeen R. S. E-government and e-HRM in the public sector // Encyclopedia of Human Resources Information Systems: Challenges in e-HRM. N. Y.: Hersley, 2008.
  • [4] См., например, о Британской системе государственных услуг: Apply for, renew or replacea UK passport // Gov. UK.: [site]. URL: https://www.gov.uk/apply-renew-passport (дата обращения: 01.09.2016).
  • [5] См ..Joseph C. R., Ezzedeen R. S. E-government and e-HRM in the public secto.
  • [6] Lathrop !)., Ruma L. Open government: Collaboration, transparency and participation inpractice. Sebastopol, CA : O’Reilly Media, Inc., 2010.
  • [7] Например: The Red Tape Challenge Reports on Progress // The Red Tape Challenge :[site]. URL: http://www.redtapechallenge.cabinetoffice.gov.uk/home/index/ (дата обращения: 01.09.2016) .
  • [8] См. отчет по ЕС: Cutting Red Таре in Europe Brussels. URL: http://ec.europa.eu/smart-regulation/refit/admin_burden/docs/08-10web_ce-brocuttingredtape_en.pdf (дата обращения: 01.09.2016) .
  • [9] По материалам К. Андреевой.
  • [10] См.: New Zealand Government: [site]. URL: http://newzealand.govt.nz/ (дата обращения:31.05.2017).
  • [11] См.: Портал найма на государственную службу США: USAJobs : [site]. URL: www.usajobs.gov (дата обращения: 24.05.2017).
  • [12] См. отчет: APS Statistical Bulletin 2012—2013 // Australian Government. AustralianPublic Service Commission : |site). URL: http://www.apsc.gov.au/publications-and-media/current-publications/aps-statistical-bulletin/2012-13 (дата обращения: 01.09.2016).
  • [13] Эта группа методов основана на субъективной оценке руководителем качеств подчиненного. Например, может оцениваться пунктуальность, исполнительность, инициативностьи другие личные качества сотрудника. Обычно для оценки используются чек-листы со шкалой измерения каждого оцениваемого качества (от «отлично» до «неудовлетворительно»).
  • [14] BARS — behaviorally anchored rating system — это метод оценки поведения сотрудника,основанный на оценке не общих для сотрудников форм поведения на рабочем месте (например, трудовая дисциплина), а специфических форм поведения работника, занимающего определенную должность. Метод требует глубокого понимания ключевых профессиональныхобязанностей каждого сотрудника и репертуаров поведения, необходимых для качественного выполнения этих обязанностей. Затем возможное поведение при выполнении каждойиз профессиональных обязанностей шкалируется (обычно с использованием пятибалльнойшкалы и описанием ожидаемого поведения для каждого измерения шкалы).
  • [15] Human resource management in public service. P. 377—382.
  • [16] Human resource management in public service. P. 381—382.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >