Некоторые особенности российской системы государственной службы

Российскую систему государственной службы отличает, во-первых, запутанная структура управления. С одной стороны, Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»1 (далее — 79-ФЗ) указывает на «орган управления государственной службой» в единственном числе, но не вдается в детали. С другой стороны, существует несколько центров управления государственной службой с не разграниченными до конца полномочиями. В частности, Совет но вопросам государственной службы при Президенте (на федеральном уровне существовал с 1995 по 2009 г. (см. Указ Президента № 11 Об[1] [2]); в регионах существует до сих пор); Департамент государственной политики в сфере государственной и муниципальной службы, противодействия коррупции в Министерстве труда и социальной защиты РФ[3]; Управление Президента но вопросам государственной службы и кадров и Управление Президента по вопросам противодействия коррупции в составе Администрации Президента РФ. Также Министерство труда и Министерство связи и массовых коммуникаций организовали единый «Федеральный портал управленческих кадров»[4]; кадровый резерв государственных служащих управляется

Аппаратом Правительства РФ; комиссии по урегулированию конфликта интересов находятся в составе каждого ведомства.

Во-вторых, для России характерна непрозрачная система найма на государственную службу. Единство квалификационных требований установлено Законом № 79-ФЗ, существует также единый Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы (ФГГС). Однако, ОГВ устанавливают собственные требования к процедуре замещения должностей (например, Приказ Управления Делами Президента от 03.03.2010 № 581 уточняет методику проведения конкурсов; а Приказ ГУ СП от 28.04.2010 № 16[5] [6] изменяет формы найма на должности ФГГС) и к кандидатам. Описание процедуры отбора и конкретных требований к кандидатам на вакантные должности в открытом доступе отсутствует, как в ряде случаев — и информация о вакансиях[7].

В-третьих, не работает управление по результатам, начиная от взаимосвязанных целей разных уровней и заканчивая оценкой по результату и оплатой по результату. Это выражается, в частности, в проблеме должностных регламентов. Должностной регламент[8] является, по сути, улучшенной версией должностной инструкции, включающей показатели эффективности (для отдельных должностей), сроки выполнения обязанностей (ориентация на результат), порядок служебного взаимодействия (регулирование конфликта интересов). Закон № 79-ФЗ и Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» устанавливают основные требования к должностным регламентам: детализацию административных процедур до уровня отдельного служащего; повышение ответственности и эффективности деятельности государственных служащих, а также борьбу с коррупцией. Однако процедура утверждения должностных регламентов туманна: примерные должностные регламенты утверждаются органом по управлению государственной службой (79-ФЗ. Ч. 5. Сг. 47); конкретные — представителем нанимателя (79-ФЗ.

Ч. 1. Ст. 47). Кроме того, в порядке утверждения и проверки соответствия действий должностному регламенту отсутствует общественный контроль и внешняя экспертиза.

Содержательные проблемы любого должностного регламента сводятся к следующим:

  • — что считать «существенным условием» служебного контракта;
  • — как операционализировать показатели эффективности ОГВ до отдельных сотрудников («палочная система» МВД — это пример неэффективности в силу чрезмерной детализации формы в ущерб содержанию)?

Кроме того, должностные регламенты не содержат норм о юридической ответственности государственного служащего и не связаны с административными регламентами, т.е. «что делать?» и «как делать?» регулируются не связанными друг с другом НПА.

В-четвертых, не определена концептуально модель государственной службы в 79-ФЗ и не разработана государственная кадровая политика.

В-пятых, существуют серьезные пробелы в регулировании конфликта

интересов на государственной службе, включая отсутствие полноценных механизмов мониторинга, определенной процедуры декларирования конфликта интересов, а также концептуальной неопределенности модели регулирования конфликта интересов и, как следствие, неэффективности антикоррупционной политики.

В-шестых, из механизмов повышения качества государственной службы используются только И КТ и внутренние резервы. Однако развитие И КТ затруднено, во-первых, последовательностью развития электронного правительства — начиная с G2C, а не с G2G, а, во-вторых, отсутствием прозрачности государственного управления и, как следствие, невозможностью использовать ИКТ для развития открытого правительства. Повышение качества государственной службы за счет внутренних резервов упирается в две проблемы: проблему финансирования (субъекты РФ должны самостоятельно оплачивать подготовку, переподготовку, дополнительное профессиональное образования своим служащим) и проблему отсутствия стратегии управления системой государственной службы. В итоге повышения квалификации и стажировки государственных служащих могут проходить не для перспективных категорий, или не по приоритетным направлениям, или с изучением нерелевантного зарубежного опыта. Например, популярное направление стажировок кадрового резерва Президента РФ — изучение антикоррупционного опыта Сингапура, который не может быть перенесен в отсутствии модели регулирования конфликта интересов, основанной на правилах; или изучение финского опыта управления, который нерелевантен в отсутствии соответствующей инфраструктуры.

  • [1] Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»от 27.07.2004 № 79-ФЗ.
  • [2] Указ Президента РФ от 18.06.2008 № 1106 «О внесении изменений в Указ ПрезидентаРоссийской Федерации от 18.11.1995 № 1157 “О некоторых мерах по защите прав вкладчиков и акционеров”».
  • [3] Министерство труда и социальной защиты РФ: [сайт]. URL: http://www.rosmintrud.ru(дата обращения: 31.05.2017).
  • [4] Постановление Правительства РФ от 04.03.2011 № 149 «О федеральной государственной информационной системе “Федеральный портал государственной службы и управленческих кадров”» (вместе с «Положением о федеральной государственной информационнойсистеме “Федеральный портал государственной службы и управленческих кадров”»).
  • [5] Приказ Управления делами Президента РФ от 03.03.2010 № 58 «Об утвержденииМетодики проведения конкурса на замещение вакантной должности федеральной государственной гражданской службы в Управлении делами Президента Российской Федерации».
  • [6] Приказ ГУСИ от 28.04.2010 № 16 «Об утверждении перечня должностей федеральнойгосударственной гражданской службы Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации, исполнение должностных обязанностей по которым связанос использованием сведений, составляющих государственную тайну, при назначении на которые может не проводиться конкурс».
  • [7] Например, ФСБ не предоставляет информацию о вакансиях, а из всех требованийк поступающим на службу в ФСБ четко определены только нормативы физической подготовки. См.: Нормативные требования по физической подготовке к гражданам, поступающим на военную службу по контракту в органы ФСБ // Федеральная служба безопасности : [сайт]. URL: http://www.fsb.ru/fsb/supplement/empoly/doc3.htm (дата обращения:01.09.2016).
  • [8] Письмо Минздравсоцразвития РФ от 10.08.2005 № 3855-ВС «О Рекомендацияхпо разработке Должностных регламентов федеральных государственных гражданских служащих в федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах»содержит определение должностного регламента: «нормативный документ, призванныйсодействовать правильному подбору, расстановке и закреплению кадров, повышению ихпрофессиональной квалификации, совершенствованию функционального и технологического разделения труда между руководителями и специалистами, а также использоватьсяпри оценке служебной деятельности государственного служащего соответствующего госор-гана при проведении аттестации, при приеме граждан на государственную службу в порядкеназначения или по конкурсу».
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >