Структура принятия государственных решений

Структура принятия государственных решений в MSA включает пять элементов: проблемы, решения policies), политики {politics), политические предприниматели, «окна возможностей» {policy windows).

Схематично процесс принятия государственных решений выглядит следующим образом (рис. 21.2).

Структура процесса принятия государственных решений

Рис. 21.2. Структура процесса принятия государственных решений.

Множественные потоки Дж. Кингдона1

Составляющие потока проблем отбираются при помощи трех основных путей: показателей; событий, привлекающих внимание {focusing events)] обратной связи. Отбор зависит от загрузки проблемами повестки дня.

Показатели — это количественные критерии, характеризующиеся отдельные параметры потенциальной проблемы (например, показатели детской смертности). Сами по себе показатели не являются способом соз- [1]

дания проблемы, а носят инструментальный характер. Показатели имеют значение тогда, когда сигнализируют о нарушениях ценностных ограничений. Например, высокий показатель детской смертности будет проблемой только для государств, не практикующих геноцид.

События, привлекающие внимание СМИ и политических предпринимателей, также сами по себе обычно не являются проблемами, но помогают интерпретировать в качестве таковых отдельные измерения ситуаций. Например, теракты 11 сентября 2001 г. (9/11) — это событие, привлекшее внимание СМИ и политических предпринимателей к проблеме исламского терроризма. В дальнейшем это событие было интерпретировано политическими предпринимателями как международная проблема, требующая силового решения. Но теракт в Беслане был интерпретирован как проблема управления, требующая централизации власти.

Обратная связь как способ определения проблемы связана с поступающей информацией от внешней среды об успешности уже принятых и реализованных решений. Например, успех приватизации в одной отрасли может подтолкнуть правительство к приватизации в других отраслях.

Загрузка повестки дня проблемами характеризует метод отбора проблем для решения. При большой загрузке сложными проблемами, ЛПР сосредотачивают внимание на решаемых проблемах, а не на тех, которые действительно требуют решения. Например, при наступлении экономического кризиса, вызванного провалом государственного регулирования, недемократическое правительство старается отложить проблему собственной легитимности, взявшись за запрет приграничной торговли и подавление голодных бунтов, как показывает опыт правительства Мадуро в Венесуэле в 2014—2017 гг.

Политический поток (politics) состоит из партийных идеологий, общественного мнения (national mood) и кампаний, организованных группами интересов.

Доминирующие партийные идеологии определяют спектр приемлемых проблем и решений для рассмотрения в возникающих «окнах возможностей». Соответственно при замене части ЛПР неизбежно возникновение новых проблем в повестке дня и новых решений для старых проблем.

Кампании групп интересов обычно тематические и относительно краткосрочные, нацеленные на принятие конкретных решений.

Опросы и иные замеры общественного мнения являются мощным стимулом для продвижения политическими предпринимателями одних решений и проблем (или их новой интерпретации) в ущерб другим. Например, имперские амбиции в ущерб экономическому росту.

Поток решений (policies) представляет собой, по выражению Кингдона, «первичный суп» {primeval soup), состоящий из конкурирующих за одобрение политическими сетями идей. Идеи вырабатываются в рамках сообществ (policy communities), включающих в себя ЛПР из исполнительной и законодательной власти, представителей научной и экспертной среды. Сообщества организованы тематически — те, кто, например, занимаются выработкой решений для проблем развития космонавтики, не участвуют в «поставках» идей для решения проблем ЖКХ. Отбор идей, попадающих в ноток решений, происходит в рамках сообществ: в переписке, на форумах, конференциях, обсуждениях и т.д.

Кингдон выделял три критерия отбора решений в потоке: ценностную допустимость (value acceptability), техническая выполнимость (technical feasibility) и соответствие имеющимся ресурсам (resource adequacy). Заха- риадис добавил четвертый критерий — интеграцию сетей.

Ценностная допустимость — это соответствие решения ценностям общества и (или) ЛПР.

Техническая выполнимость — это сложность реализации и наличие наработанных механизмов, инструментов реализации предлагаемого решения. Если решение сложно в реализации, с большой долей вероятности оно принято не будет.

Соответствие имеющимся ресурсам выражается в том, что чем дороже решение, тем меньше вероятность его принятия[2]. Кингдон полагал, что идеи распространяются только инкрементально; Захариадис предположил, что скорость распространения идей зависит от степени интеграции сетей. Слабая интеграция характерна для открытых сетей с большим количеством конкурирующих между собой участников; сильная — для небольших закрытых сетей.

Политические предприниматели (policy entrepreneurs) — это индивидуальные и групповые акторы, которые пытаются свести три потока в окно возможностей. Успешность политических предпринимателей определяется, во-первых, доступом к конкретным ЛПР; во-вторых, доступными ресурсами (чем больше, тем больше шансов на успех); и, наконец, выбранными стратегиями для манипуляции информацией.

Окна возможностей {policy windows) — это критические моменты, в которые пересекаются три независимых потока. Окна возможностей бывают предсказуемыми (институализированные окна возможностей) и непредсказуемыми (обычно реакция на внешние шоки). Окна открываются в одном из двух потоков: в потоке проблем или в политическом потоке. В первом случае это происходит обычно в результате событий, привлекающих внимание, таких как Чернобыль. Во втором — в результате смены ЛПР по итогам выборов. В случае совпадения окон в обоих потоках повышается вероятность существенных изменений в конкретной государственной политике.

  • [1] Адаптировано из: Zahardias N. Ambiguity and Multiple Streams // Theories of the PoliceProcess / P. Sabatier, C. Weible. Boulder : Westview Press, 2014. P. 40.
  • [2] С очевидным исключением в виде клептократических режимов.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >