Модели регулирования конфликта интересов на государственной службе

Классической типологией моделей регулирования конфликта интересов является деление на модели, ориентированные на подчинение правилам (compliance-based model), и модели, ориентированные на профессиональную культуру государственных служащих {integrity-based model). Фактически это разделение отражает традиционную дихотомию дискуссии Фридриха — Файнера и акцентирует внимание на источниках контроля и инструментах совершенствования этичного поведения государственных служащих1.

Дополнительное чтение

Дискуссия Фридриха — Файнера

Дискуссия Фридриха — Файнера — эго научная дискуссия, развернутая

К. Дж. Фридрихом и Г. Файнером в академической печати в начале 1940-х гг. вокруг вопроса об ответственности государственных служащих.

Файнер считал, что бюрократия, как общественная группа, имеющая доступ к властным ресурсам, во избежание злоупотребления полномочиями должна быть подконтрольна обществу через механизмы демократической политической системы. Избираемые общественные представители определяют полномочия бюрократии[1] [2].

Фридрих полагал, что государственные служащие являются достаточно профессиональной группой, осознающей необходимость действий в общественных интересах, а потому не нуждающейся в многоступенчатых контрольно-надзорных процедурах. Поэтому для предотвращения злоупотреблений должностными полномочиями нужна профессиональная культура, этика государственных служащих и внутренний контроль, основанный на разделяемых ценностях[3].

Compliance-based модель предполагает внутренний и внешний контроль за действиями государственных служащих на предмет (несоответствия их деятельности формальным детализированным правилам поведения. Основными инструментами реализации являются: законодательство, кодексы правил {Codes of Rules and Regulations) и вертикальный контроль[4]. Идеальный вариант этой модели реализован в том случае, когда государственный служащий в каждом своем «индивидуальном этическом выборе ограничен дилеммой: следовать правилам (этичное поведение) или нарушать их (неэтичное поведение)»[5]. Недостатком модели, помимо издержек контроля и информационной асимметрии (см. подпараграф 2.7.1), является вымывание профессиональной культуры из деятельности государственных служащих: «Вместо того, чтобы думать о правильности своих действий, сотрудники сосредоточены на подсчете выгод и издержек от подчинения или неподчинения правилам и на попытках перехитрить систему»[6].

Integrity-based модель реализуется за счет внутреннего этического контроля, включая самоконтроль, и внешнего общественного контроля (демократическая подотчетность (см. подпараграф 29.1.1)). Этический самоконтроль состоит из двух взаимосвязанных элементов: способности государственного служащего судить об этичности действий и желании действовать этично (морального характера). Инструментами реализации модели являются: тренинги этичного поведения, кодексы этики, индивидуальный коучинг, а также постоянное изучение основных принципов поведения и развитие у государственных служащих навыков принятия этичных решений1. Проблемы модели связаны с ее уязвимостью перед внешними факторами эффективности (см. подпараграф 29.1.2)[7] [8].

Основные отличия моделей регулирования конфликта интересов суммированы в табл. 29.2[9].

Таблица 29.2

Основные модели регулирования конфликта интересов на государственной службе: сравнительная характеристика

Критерий

сравнения

Модели, основанные на подчинении правилам (compliance-based model)

Модели, основанные на профессиональной этике {integrity-based model)

Акценты регулирования

Найм родственников, подарки, совместительство, служебная информация

Трудоустройство после увольнения, политическая деятельность, служебные разоблачения

Ответственность

Уголовная, обязательное отстранение от исполнения служебных обязанностей при конфликте интересов

Административная и гражданско-правовая

Этическое регулирование

Кодекс правил

Кодекс этики и трудовой контракт или кодекс поведения и методические рекомендации (guidelines) для ведомств

Окончание табл. 29.2

Критерий

сравнения

Модели, основанные на подчинении правилам (compliance-based model)

Модели, основанные на профессиональной этике (integrity-based model)

Этическая

инфраструктура

Централизованная, непубличные декларации

Децентрализованная, публичные декларации

Вместе с реформами

Снижение административных барьеров, дебюрократизация

Открытое правительство, регулирование лоббизма

Смысл регулирования1

Снижение спроса на коррупцию и повышение цены предложения

Создание корпоративной культуры, препятствующей предложению

Ключевая идея, продвигаемая исследователями конфликта интересов в 2000—2010-х гг.: описанные модели представляют собой спектр практик, используемых для регулирования конфликта интересов государственных служащих[10] [11]. Два полюса регулирования образуют вышеописанные compliance-based и integrity-based модели, а между ними находится довольно большой спектр «адаптационных» моделей.

Адаптационные модели характерны в первую очередь для континентальных систем государственной службы, с давними традициями и качественными институтами государственного управления, препятствующими системной коррупции. Адаптационные модели основаны на «точечном» регулировании: заимствуются и адаптируются только те практики, которые решают конкретные проблемы. Например, в ФРГ законодательство жестко регулирует «вопросы лояльности» и получения подарков государственными служащими даже на пенсии, но достаточно формально подходит к вопросам совместительства и трудоустройства после увольнения, оставляя их на усмотрение руководства ОГВ[12].

Французская двухуровневая структура этического регулирования также является примером адаптационной модели.

Сосуществуют два уровня внутреннего контроля:

  • 1) Inspection Generate franсe des finances в Министерстве Финансов Франции[13]; Директорат по конкуренции и защите потребителей[14] и МВД[15];
  • 2) в каждом органе есть свой инспекторат по вопросам внутреннего аудита, расследующий случаи коррупции, мошенничества, превышения должностных полномочий и злоупотребления должностными полномочиями.

Внешний контроль осуществляется:

  • 1) административным судом;
  • 2) региональными палатами аудита {Regional Chambers of Audit)-,
  • 3) Этической комиссией при Госсовете, объединенной в 2007 г. из трех комиссий (по одной для территориальной, центральной и медицинских видов государственной службы, созданных в 1995 г.). В задачи комиссии входит издание рекомендаций по регулированию конфликта интересов, которые настоятельно рекомендованы к исполнению[16];
  • 4) парламентским контролем;
  • 5) уполномоченным по вопросам государственной службы (с 1973 г.), назначаемым на шесть лет президентом республики и уполномоченным вести расследования по жалобам граждан на недобросовестное исполнение обязанностей государственными служащими.

Французская структура, кажущаяся чрезмерно усложненной и для integrity-based и для compliance-based моделей, сочетает элементы обеих. Во Франции действует и кодекс этики (так называемый Кодекс Марианны), представляющий собой трехстраничную декларацию основных ценностей государственной службы; и кодекс поведения государственных служащих (2009 г.), детализирующий ценности и принципы до правил.

Французский или немецкий адаптационный опыт регулирования конфликта интересов скорее бесполезен для других стран, но подходит для их национальных систем государственной службы.

В целом, адаптационные модели реализуют концепцию good enough governance (см. параграф 5.4). Так, для поддержания постоянного найма служащих с высоким потенциалом развития требуется один набор практик регулирования конфликта интересов; а для борьбы с системной коррупцией в недемократических режимах — совсем другой. Поэтому выбор модели регулирования конфликта интересов на государственной службе и адаптации отдельных «лучших практик» из зарубежного опыта — это выбор приоритетов и целей государственного управления и политического режима [17] (рис. 29.2).

Распределение государств по моделям регулирования конфликта интересов на государственной службе

Рис. 29.2. Распределение государств по моделям регулирования конфликта интересов на государственной службе

  • [1] См.: Paine L. S. Managing for Organizational Integrity // Harvard Business Review. 1994.№ 2. P. 106—117 ; OECD. Ethics in the Public Service: Current Issues and Practices. Paris :Organization for Economic Cooperation and Development, 1996 : OECD. Trust in Government:Ethics Measures in OECD Countries. Paris : Organization for Economic Cooperation andDevelopment, 2000 ; Gilman S. Public Sector Ethics and Government Reinvention: RealigningSystems to Meet Organizational Change // Public Integrity. 1999. Vol. 1. № 2. P. 175—192.
  • [2] Finer H. Administrative responsibility in democratic government // Public AdministrationReview. 1941. № 1 (4). P. 335—350.
  • [3] Friedrich C.J. Public policy and the nature of administrative responsibility // Public Policy.Cambridge, MA : Harvard University Press, 1940.
  • [4] Maesschalck J. Approaches to Ethics Management in the Public Sector: A ProposedExtension of the Compliance-Integrity Continuum // Public Integrity. 2004—2005. Vol. 7. № 1.P. 22.
  • [5] Fox C. The Use of Philosophy in Administrative Ethics // Handbook of AdministrativeEthics / cd. bv T. L. Cooper. N. Y.: Marcel Dekkcr, 2001. P. 110.
  • [6] Bazerman II. M., Tenbmnsel A. E. Blind Spots: Why We Fall to Do What’s Right and Whatto Do About It. Princeton, NJ : Princeton University Press, 2011. P. 113.
  • [7] Hejka-Ekins Л. Ethics in In-Service Training // Handbook of Administrative Ethics / ed. byT. L. Cooper. N. Y.: Marcel Dekker, 2001. P. 79-103.
  • [8] Kish-Gephart J., Harrison D., Trevino L. Bad Apples, Bad Cases, and Bad Barrels: Meta-analytic Evidence about Sources of Unethical Decisions at Work // Journal of Applied Psychology.2010. № 95. Is. 1. P. 1—31 ; De Schrijver A., Delbeke /С., Maesschalck J., Pleysier S. FairnessPerceptions and Organisational Misbehaviour: An Empirical Study // American Review of PublicAdministration. 2010. № 40. Is. 6. P. 691—703 ; Menzel D. Ethics Movement in Government, Casesand Controversies. Boca Raton, FL: CRC Press, 2010 ; Schminke M. Managerial Ethics: Managingthe Psychology of Morality. N. Y. : Routlcdgc, 2010 ; Demmke C., Moilanen T. The Pursuit ofPublic Service Ethics — Promises, Developments and Prospects // The Sage Handbook of PublicAdministration / ed. by B. G. Peters, J. Pierre. London : Sage Publications Ltd, 2012. P. 706—709.
  • [9] В дополнение к вышеперечисленным характеристикам классических моделей авторсчитает необходимым выделить отличия: в акцентах регулирования потенциального конфликта интересов; в доминирующем типе ответственности за преступления и проступки,связанные с конфликтом интересов государственного служащего; в инфраструктуре и механизмах управления системами этического регулирования; в связи систем регулированияконфликтов интересов с другими реформами государственной службы и государственногоуправления в целом. Последняя строка сравнения — «смысл регулирования» — описываетразличия моделей с точки зрения экономического подхода к коррупции.
  • [10] Подробнее см.: Васильева В. М, Воробьев А. Н. Коррупционные рынки. С. 78—96.
  • [11] Например: Maesschalck J. Approaches to Ethics Management in the Public Sector. A Proposed Extension of the Compliance-Integrity Continuum // Public Integrity. 2004—2005. Vol. 7.№ 1. P. 21-41.
  • [12] The federal public service: An attractive and modern employer. URL: https://www. bmi.bund.de/SharedDocs/Downloads/EN/Broschueren/2014/federarpublic-service.pdf?_ blob=publicationFile (дата обращения: 28.05.2017).
  • [13] Inspection generale des finances : |sitej. URL: http://www.igf.finances.gouv.fr/cms/sites/igf/accueil.html (дата обращения: 28.05.2017).
  • [14] Direction generale de la concurrence, de la consommation et de la repression des fraudes.URL: http://www.economie.gouv.fr/dgccrf (дата обращения: 28.05.2017).
  • [15] L’administration penitentiaire // Ministere de la Justice: [site], URL: http://www.justice.gouv.fr/prison-et-reinseition-100.36/ladministration-penilentiaire-100.37/ (дата обращения: 28.05.2017).
  • [16] 2 Soccoja Р.-С. Prevention of corruption in State Administration: France // Conference onPublic Integrity and Anticorruption in the Public Service. Bucharest, 29—30 May 2007. URL:http://www.oecd.org/france/39303834.pdf (дата обращения: 28.05.2017).
  • [17] Васильева В. М. Регулирования конфликта интересов на государственной службе: Бразильский опыт (первая часть) // Вопросы государственного и муниципального управления.2015. №2. С. 100-122.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >