Институциональная структура регулирования конфликта интересов на государственной службе

Существует несколько видов институциональной (инфраструктуры,

контролирующих реализацию регулирования конфликта интересов.

  • 1. Централизованная система имеет единый орган управления, который может:
    • — быть независимым, как Австралийская комиссия государственной службы[1], возглавляемая Комиссаром. В ее полномочия входит анализ и мониторинг конфликта интересов на государственной службе, выпуск методических руководств по вопросу конфликта интересов для государственных служащих, а также ежегодный отчет перед парламентом о состоянии дел. Борьба с коррупцией на местах ведется с привлечением федеральной полиции и полиции штатов, с участием — в случае наличия связи с организованной преступностью — Австралийской уголовной комиссии (Australian Crime Commission)[2];
    • - входить в состав другого ОГВ, как в Финляндии. Финский офис государства как работодателя (Office for the Government as Employer) находится в составе Министерства финансов. В сферу ответственности офиса входит управление системой государственной службы, включая заключение коллективных договоров и внедрение этических принципов управления. Например, Офис занимается изданием пособий по использованию этических ценностей в ежедневной деятельности.
  • 2. Децентрализованная система: этическое подразделение имеется в составе каждого ОГВ, которое занимается этическим консультированием сотрудников по вопросам конфликта интересов и сбором деклараций о конфликте интересов, если таковые имеют место. Отделы по этике образуют систему с единым независимым управляющим органом наверху иерархии. Например, в США отделы по этике находятся в составе кадровой службы ОГВ или выделены в отдельные структурные подразделения по этике в ОГВ под началом Управления по правительственной этике. В Канаде этическое регулирование возложено на непосредственного руководителя ОГВ, получающего декларации о конфликте интересов сотрудников, и на кадровые службы, консультирующие служащих но проблемным аспектам конфликта интересов. Верхом иерархии канадской системы регулирования конфликта интересов является федеральная комиссия государственной службы1.
  • 3. Несколько отдельных ОГВ, занимающихся регулированием конфликтов интересов на государственной службе. При этом полномочия у органов могут быть разделены:
    • - по сферам. Например, в Германии Федеральный комитет по вопросам персонала (Счетная палата + руководители отделов по работе с персоналом Министерства внутренних дел и Министерства обороны) занимается контролем выполнения предписаний, касающихся поведения чиновников; профильный департамент (государственной службы) в Министерстве внутренних дел занимается общими вопросами организации государственной службы, а также вопросами статуса чиновников;
    • - по категориям государственных служащих. Например, в Норвегии[3] [4] высшую категорию государственных служащих проверяет контрольноконституционная комиссия Стортинга (Storting) и их непосредственный руководитель (премьер-министр для членов правительства); все остальные категории государственных служащих проверяет Министерство правительственного управления, реформы и дел церкви (Ministry of Government Administration, Reform and Church Affairs);
    • - полномочия и категории государственной службы могут пересекаться по сферам контроля. Например, в Бразилии акцент на финансовом контроле государственных служащих приводит к усиленному многостороннему контролю. Проверками деклараций государственных служащих высшей категории занимается Комиссия публичной этики (Public Ethics Commission) и ее подразделения; Офис генерального контролера (Office of Comptroller General)', Совет по контролю финансовых операций (COAF)

в случае, если есть подозрение на отмывание денег; а также органы прокуратуры в случае любых уголовных преступлений, включая преступления против государственного управления; и Счетный суд (Court of Accounts), занимающийся вопросами финансовых нарушений государственных служащих. Проверками всех остальных категорий государственной службы заняты все перечисленные органы, за исключением Комиссии публичной этики, но с соответствующими этическими комиссиями (разными для разных видов государственной службы)1;

— полномочия разделены между отдельными органами, но дублируются между сферами внутреннего и внешнего контроля. Например, во Франции внутренний контроль осуществляется на двух уровнях.

Общегосударственные органы контроля[5] [6]:

  • • Генеральный финансовый инспекторат (IGF) в Министерстве финансов;
  • • Генеральный правительственный инспекторат (IGA) в Министерстве вну тренних дел;
  • • Генеральный директорат по конкуренции, делам потребителей и торговым стандартам (DGCCRF) (антимонопольная служба);
  • • Межминистерская оперативная группа по расследованиям нарушений в области коммунальных услуг, договоров на поставку и делегированных государственных услуг (MIEM)[7] [8];
  • • Центральная служба по предотвращению коррупции (аналитика системы и разработка этических кодексов) (SCPCy;
  • • Оперативное подразделение по борьбе с отмыванием денег (TRACFIN) (Министерство экономики)[9];
  • • и ad hoc парламентские комиссии по расследованию случаев неэтичного поведения.

Второй уровень внутреннего контроля представлен инспекторатом по вопросам внутреннего аудита (коррупции / расследования нарушений) в каждом ведомстве. Внешний контроль представлен: административным судом (СС, Суд аудиторов) и его региональными подразделениями (Regional Chambers of Audit, CRCs), осуществляющими финансовый аудит; этической комиссией по государственной службе при Государственном совете, издающей настоятельно рекомендованные к исполнению резолюции но предотвращению конфликта интересов на государственной службе1; оперативными группами по расследованию экономических и финансовых подразделений в национальной полиции (дела передаются в суды высшей инстанции (TGI)) и Судом но финансовым и бюджетным правонарушениям (CDBF)[10] [11].

  • 4. Институт уполномоченного по вопросам государственной службы (обмудсмен). Институт обмудсмена — это довольно широкая категория полномочий и сфер ответственности. Омбудсмен может подчиняться различным инстанциям. В полномочия обмудсмена обычно входит рассмотрение обращений граждан в отношении недобросовестного исполнения служебных обязанностей государственными служащими. Также омбудсмен может:
    • - проводить предварительные расследования и докладывать об их результатах вышестоящим инстанциям. Вышестоящие инстанции отличаются в зависимости от того, кто назначает омбудсмена:
    • • парламентские уполномоченные по вопросам государственной службы. Например, в Финляндии или Норвегии омбудсмен проводит расследование любых жалоб граждан на действия органов власти, отдельных государственных служащих и процедуры. Часто действует совместно с парламентским Уполномоченным по гендерному равноправию и Апелляционным комитетом по государственным закупкам. Результаты представляются соответствующей парламентской комиссии[12];
    • • президентские уполномоченные по вопросам государственной службы. Например, во Франции Институт Уполномоченного по государственной службе действует с 1973 г. Уполномоченный назначается на шесть лет президентом и ответственен за проведение расследований по поступающим жалобам на действия государственных служащих. О результатах расследований отчитывается перед президентом;
    • • теоретически существующие уполномоченные по вопросам государственной службы. Например, в Турции действие Закона об Уполномоченном № 5548 {Public Controller) приостановлено решением Конституционного Суда от 27 октября 2006 г. Теоретически должен существовать Офис государственного контролера, собирающий и расследующий жалобы физических и юридических лиц на деятельность государственных служащих и ОГВ. Но создан он так и не был[13];
    • — проводить собственные расследования в отношении поступивших жалоб на действия государственных служащих (включая высшую категорию и политических назначенцев, встревать в проводимые другими органами власти аналогичные расследования, назначать наказания по результагам расследований (независимые уполномоченные). Например, в Индии закон Lokpal and Lokayuktas 2013 г., создает независимый институт уполномоченного но вопросам государственной службы (Lokpal) с региональными структурами (на уровне штатов — Lokayuktas). Lokpal назначается комиссией из премьер-министра, спикеров парламента, лидера парламентской оппозиции и главы Верховного суда. В сферу юрисдикции Уполномоченного попадают абсолютно все государственные служащие, включая высшую категорию (министры, премьер-министр и т.д.), всех ветвей власти.

Сравнительный анализ систем регулирования

Показатель

Австралия

Бразилия

Индия

Италия

Казахстан

Канада

1. Регулирующие нормативные правовые акты

Закон о государственной службе

*

?

*

*

Уголовный кодекс

*

*

*

*

*

Отдельный(ые) закон(ы)

*

*

*

?

*

*

Этический кодекс

*

*

*

*

*

*

обязательный

*

CofC

рекомендательный

Cof Е

единый для всей государственной службы

*

*

*

?

для каждого ОГВ / для отдельных категорий ГС

*

*

*

*

*

Трудовой договор

*

почти*

Ратифицированные международные конвенции

*

*

*

*

*

Конституция

*

Судебные решения

?

*

и TK ст 26

2. Политическая воля

*

есть «национальный план»

*

*

нет

*

upgrade

реализован «национальный план» по борьбе с коррупцией

*

нет

нет

*

нет единой программы

*

3. Акценты регулирования

Вопросы лояльности

не огр

огр

огр

огр

I юл ити ческая деятел ьноегь

не

желат

огр

заир

огр

огр

огр

Расследования проводятся в течение одного года, суд но результатам расследований должен состояться еще в течение года1.

Примеры сочетания этих критериев для сравнительной характеристики национальных систем регулирования конфликта интересов на государственной службе суммированы в табл. 29.4.

  • 1 URL: http://en.wikipedia.org/wiki/Lokpal_and_Lokayuktas_Act, 2013 (дата обращения:
  • 15.06.2017).

конфликта интересов на государственной службе

Таблица 29.4

Страна

Китай

(КНР)

Норвегия

Сингапур

США

Турция

Финляндия

Франция

Германия

Швейцария

Южная

Корея

Япония

*

*

*

*

*

*

*

*9

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

сс

CofE

СС

CoRR

СоС

CoRR

CoRR

СоС

СоС

CoRR

CoRR

*

СоС

СоЕ

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

* был

*

*

нет

*

почти*

*

*

?

*

?

огр

огр

огр

огр

?

?

?

?

заир

7

заир

заир

7

огр

огр

7

заир

запр

Показатель

Австралия

Бразилия

Индия

Италия

Казахстан

Канада

критика государственной политики и правительства

не огр

огр

запр

нет

запр

огр

забастовки

запр

запр

запр

огр

Получение подарков

запр

огр

огр

нет

запр

заир

Найм родственников

огр декл

запр

запр

?

запр

запр

Совместительство

огр разр

запр

огр

заир

огр разр

«Вращающиеся двери»

нет

огр

огр

огр

Disclosure policy (раскрытие интересов, вклюаяфинансовые)

пубде-

клар

непубдек

непубдек

нет

непубдек

п/неп-

декл

Инсайд информация

запр

запр

запр

нет

запр

запр

4. Ответственность

Тип отчетственности

дисциплинарная

*

*

*

*

*

*

ад м и н истрати вная

*

*

*

*

*

уголовная

*

*

*

*

*

*

гражданско-правовая

*

*

Механизм контроля

служебные проверки

*

*

*

*

*

*

СМИ и гражданское общество

*

*

*

*

Whistleblowing

*

нет

нет

нет

есть

есть

5. Институциональная структура

Единый орган управления

*

*

*

Независимый

*

*

*

В составе другого ОГВ

В составе каждого ОГВ

*

*

Несколько отдельных ОГВ

*

*

*

*

*

И нститу т у I юл номочен ного

*

*

нет

нет

Примечание. * — есть; нс огр — нс ограничено; огр — ограничено; запр — запрещено; огр декл — ограничено декларацией; огр разр — ограниченно разрешено; непубдек — непубличные декларации; пубдек — публичные декларации; админюст — административная юстиция; СоЕ — code of ethics’, СС или СоС — code of conduct’, CoRR — code of rules and regulations.

Окончание табл. 29.4

Страна

Китай

(КИР)

Норвегия

Сингапур

США

Турция

Финляндия

Франция

Германия

Швейцария

Южная

Корея

Япония

?

огр

?

?

запр

?

огр

огр

?

?

огр

?

разр

?

запр

запр

разр

разр

запр

разр

запр

запр

заир

заир

заир

огр

заир

заир

заир

заир

огр

огр

огр

?

запр

запр

запр

запр

запр?

запр

запр

запр

запр

запр

огр

заир

заир

огр

огр

заир

огр

огр

огр

разр

огр

огр

огр

огр

нет

огр

огр

огр

огр

нет

?

огр

нет

непуб-

дек

нет

непуб-

дек

пубдек

непуб-

дек

пубдек

нет

непуб-

дек

нет

непуб-

дек

непуб-

дек

?

запр

запр

запр

запр

запр

запр

запр

запр

запр

запр

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

9*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

нет

*

*

?

*

*

*

*

*

нет

*

есть

есть

есть

есть

почти*

почти

*

*

*

*

2ная

с-ма

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

нет

*

*

* many

*

нет

полиция

админ

юст

админ

юст

  • [1] Australian Public Service Commission. URL: http://www.apsc.gov.au/ (дата обращения:20.09.2016).
  • [2] Australian Criminal Intelligence Commission. URL: https://www.acic.gov.au/ (дата обращения: 15.06.2017).
  • [3] Public Service Commission of Canada. URL https://www.canada.ca/en/public-service-commission.html (дата обращения: 15.06.2017).
  • [4] Stortinget: The Norwegian Parliament. URL: https://www.stortinget.no/Global/pdf/Diverse/StortingetsForretENGELSK.pdf (дата обращения: 29.05.2017).
  • [5] Васильева В. At. Регулирование конфликта интересов на государственной службе.С. 165-190.
  • [6] Public sector integrity: a framework for assessment / J. Bertok |et al.|. OECD Publishing,2005. P. 170-172.
  • [7] Eser A., Kubiciel At. Institutions Against Corruption: A Comparative Study of the NationalAnti-corruption Strategies Reflected by GRECO’s First Evaluation Round. Munich : NomosVerlagsgesellschaft Mbh & Company, 2005. P. 68.
  • [8] Central Service for Corruption PreventionSCPC // International Association of theInternational Authorities URL: http://www.justice.gouv.fr/multilinguisme-12198/english-12200/the-central-service-for-the-prevention-of-corruption-24860.html (дата обращения: 20.09.2016).
  • [9] Annual report 2008: Tracfin; Unit for intelligence processing and action against illicitfinancial networks. URL: http://www.economie.gouv.fr/files/files/directions_services/tracfin/pdf/rap2008_ang.pdf (дата обращения: 29.05.2017).
  • [10] Prevention of Corruption in State Administration: France. URL: http://www.oecd.org/i'rancc/3930383'Lpdf (дата обращения: 29.05.2017).
  • [11] Public sector integrity: a framework for assessment. P. 170.
  • [12] Kingdom of Norway: Public Administration Country Profile. URL: http://unpanl.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan023320.pdf (дата обращения: 29.05.2017).
  • [13] Ethics for the Prevention of Corruption in Turkey: Academic Research Report Conflict ofInterest / Assoc. Prof. Dr. Omer Faruk Gengkaya // Council of Europe, 2009.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >