Юридическая ответственность органов государственного и муниципального управления, их должностных лиц за правонарушения

Проблема правовой ответственности государства, его органов и должностных лиц является в настоящее время одной из острых и актуальных, поскольку особенно важно неукоснительное исполнение законов и других нормативных правовых актов теми, кому доверено их применение — государственными органами и должностными лицами. Большое зло в сфере государственного и муниципального управления — бездеятельность и прямые нарушения законов и подзаконных актов со стороны органов государственного и муниципального управления, их должностных лиц. Между тем на практике известно множество случаев правонарушений в сфере государственного и муниципального управления и очень редки случаи привлечения к ответственности органов государственного и муниципального управления и их должностных лиц.

Недопустимо противопоставление законности и целесообразности, издания каких-либо правовых актов и действий по их реализации вопреки закону под предлогом их целесообразности. Сам закон есть высшая степень проявления целесообразности. Данное требование особенно важно для органов государственного и муниципального управления, государственных и муниципальных служащих, призванных проводить в жизнь законы РФ и изданные на их основе подзаконные акты.

Толковый словарь русского языка Д. Н. Ушакова определяет ответственность как положение, «при котором лицо, выполняющее какую- нибудь работу, обязано дать полный отчет в своих действиях и принять на себя вину за все могущие возникнуть последствия в исходе порученного дела, выполнении каких-нибудь обязанностей, обязательств»1. В контексте ответственности этот словарь содержит понятие «обезличка» как отсутствие всякой ответственности за порученную работу.

Последнее понятие «обезличка» в значительной степени отражает состояние права в сфере государственного и муниципального управления.

В 2013 г. арбитражными судами рассмотрено 68 760 дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, при этом 33 462 заявления удовлетворено, что составляет 48,7% от количества рассмотренных дел данной категории.

При таком количестве удовлетворенных судом заявлений об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, практически неизвестно о случаях привлечения к ответственности виновных в нарушении законодательства должностных лиц при осуществлении надзора, не говоря уже о принесении извинений лицам, чьи права были нарушены[1] [2].

Анализ отечественного законодательства свидетельствует о несовершенстве действующей системы ответственности органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц. Поэтому во многих случаях доминирует безответственность[3].

Ю. А. Дмитриев и Ф. Ш. Измайлова отмечают, что «институт ответственности государственных органов относится к числу наименее разработанных в отечественной правовой науке»[4].

Причем «в наименьшей степени механизм юридической ответственности разработан в отношении федеральных органов государственной власти высшего звена: президента, правительства и парламента»[5]. Г. В. Атаманчук считает это ахиллесовой пятой нашего государственного управления, независимо от его формационных особенностей[6].

Так, сегодня наблюдается сужение ответственности Президента России по сравнению с прежней российской Конституцией, которая предусматривала отрешение его от должности в случае нарушения Конституции, законов страны и данной им присяги.

Обращает на себя внимание и тот факт, что не предусмотрена юридическая ответственность президента за неисполнение своих обязанностей в части гарантирования прав и свобод человека и гражданина, а также за то, что его указами данные права могут быть нарушены.

В. В. Лунеев считает, что «ныне делается все, чтобы преступники из правящей, политической и экономической элиты попадались как можно меньше.

Поэтому к уголовной ответственности привлекаются в основном те, кто совершил примитивное и очевидное деяние; кто не смог замести свои следы; кто не способен квалифицированно самозащищаться; кто не прикрыт депутатской и иной должностной неприкосновенностью; у кого нет защиты наверху; кто плохо понимает презумпцию невиновности; у кого нет оснований блефовать, что его преследуют по политическим мотивам; у кого нет средств на известного адвоката; кто не может внести залог и выйти на свободу до суда для заметания следов; кто не может сфабриковать или добыть компромат на своих преследователей; кто не может просто откупиться от них и т.д. Такая практика серьезно подрывает конституционный принцип “все равны перед законом и судом” и является особо криминогенным обстоятельством.

Коэффициент поражаемое™ реальной преступностью элитарных групп (как отношение преступников из этих групп к общему числу лиц данных групп) не ниже (или не намного ниже), чем самых неблагополучных слоев населения. А ответственность наступает по-разному. Преступления нищеты, бедности и слабо адаптированных к жизни людей легко попадают в жернова уголовной юстиции, а преступность власти, богатства и интеллекта почти не значится в орбите деятельности правоохранительных органов, хотя именно в этой сфере причиняется колоссальный материальный, физический и моральный вред, рушится вера в демократию, проводимые экономические и политические реформы, подрывается доверие к власти и государству. Сложилась ситуация, давно описанная в литературе: если ты украл булку хлеба — пойдешь в тюрьму, а если железную дорогу - будешь сенатором»[7].

Интерес представляет эволюция института ответственности представительных и исполнительных органов государственной власти в советское время. В период становления Советского государства Совет народных комиссаров и сами народные комиссары в соответствии с Конституцией РСФСР 1925 г. несли ответственность перед представительными органами государственной власти — съездами Советов и Центральным исполнительным комитетом (ЦИК). В этот период даже существовала практика привлечения к коллективной судебной ответственности работников губ- исполкома, наркомов и других должностных лиц органов исполнительной власти. Однако с укреплением власти исполнительных органов, превращением их в «высшие исполнительно-распорядительные органы» (по Конституции СССР 1936 г.) такая норма исключается из правовой системы страны. Вопрос об ответственности представительных органов государственной власти на практике в нашей стране не ставился[8].

Юридическая безответственность проявляется всеми субъектами государственного и муниципального управления: органами государственной власти, органами местного самоуправления, народом. В этом отношении серьезнейшей проблемой становится то, что в соответствии с положениями социологии «недобросовестный субъект устанавливает стандарт поведения добросовестного субъекта».

Юридическая безответственность органов государственного и муниципального управления проявляется в разных формах: неисполнении требований Конституции РФ, других нормативных правовых актов органами государственного и муниципального управления, их должностными лицами; необеспечении уполномоченными государственными органами и должностными лицами соблюдения требований законодательства со стороны иных субъектов; безнаказанности. Если ранжировать юридическую безответственность в сфере государственного и муниципального управления, то высший ее уровень — неисполнение положений Конституции РФ органами государственного и муниципального управления, их должностными лицами.

Конституция РФ содержит вполне научно обоснованные нормы но обеспечению конституционных прав граждан. Так, в системе общих положений Конституции РФ особое место занимает ст. 18, на которую в практике государственного и муниципального управления обращается мало внимания. Содержащаяся в этой статье норма совершенно конкретно определяет обязанности каждого из субъектов публичной власти, участвующих в законодательном, исполнительном и судебном процессах: Президента России, обеих палат Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, судов. Данная статья провозглашает, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Из этой важнейшей конституционной нормы применительно к правовому обеспечению государственного и муниципального управления вытекают как минимум две задачи, которые должны быть решены законодательной властью. Первая из них касается необходимости подготовки и принятия законов, создающих эффективный правовой механизм по обеспечению государственного и муниципального управления. Вторая задача связана с принятием законов, создающих эффективные правовые механизмы по реализации, охране и защите прав и свобод человека и гражданина.

Однако многие федеральные законы, касающиеся государственного и муниципального управления, десятилетиями не принимаются. Например, федеральный конституционный закон «О Конституционном Собрании», федеральный закон о порядке и сроках применения ст. 133 ТК РФ и др.

Ответственность за такое положение вещей по вопросу правового обеспечения государственного и муниципального управления лежит не только на Государственной Думе РФ. В соответствии со ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту России, Совету Федерации, членам Совета Федерации, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ.

Как справедливо подчеркивает М. М. Бринчук, неисполнение Конституции главой государства и всей системой государственной и муниципальной власти развращает иных субъектов: можно не исполнить и не иметь при этом неблагоприятных последствий1.

Кроме того, неисполнение уполномоченными государственными органами исполнительной власти и их должностными лицами требований законодательства также является неисполнением Конституции РФ.

Анализ судебной практики арбитражных судов по делам, вытекающим из административных и иных публичных правоотношений за 2010— 2013 гг., показывает, что в современной России огромное число ненормативных правовых актов, и во многих случаях решения принимаются государственными органами и органами местного самоуправления с нарушением закона. Например, в 2013 г. рассмотрено 108 987 дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов и органов местного самоуправления, из которых 60 790 заявлений удовлетворено, что составляет 55,8% от количества рассмотренных дел данной категории[9] [10].

В связи с принятием части первой ГК РФ получил развитие новый для российского законодательства институт — ответственность государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц за вред, причиненный их незаконными (противоправными) действиями. В ст. 16 ГК РФ установлено, что «убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием».

Приведенная норма развивает положения ст. 53 Конституции РФ, в которой провозглашено, что каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Но если ст. 53 Конституции РФ предполагает возмещение вреда, причиненного только гражданину, то ст. 16 ГК РФ в качестве потерпевших, которые имеют право на возмещение ущерба, называет как граждан, так и юридических лиц, а в качестве причинителей вреда — любые государственные органы, органы местного самоуправления и их должностных лиц.

Решение проблемы ответственности государственных органов и должностных лиц получило правовое закрепление не только в Конституции РФ и ГК РФ, но и во многих федеральных законах, регулирующих деятельность отдельных государственных органов. Например, ст. 57 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» закрепляет порядок наложения дисциплинарной ответственности на государственных служащих. Федеральный закон от 27.05.1996 № 57-ФЗ «О государственной охране» регулирует ответственность сотрудников федеральных органов государственной охраны. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» регулирует ответственность органов государственной власти субъектов Федерации. Статья 35 Налогового кодекса Российской Федерации регулирует ответственность налоговых органов и их должностных лиц.

Согласно ст. 1070 ГК РФ вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного ареста, возмещается за счет казны РФ, а в случаях, предусмотренных законом, за счет казны субъекта РФ или казны муниципального образования в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в порядке, предусмотренном законом.

В соответствии со ст. 1071 ГК РФ в случаях, когда причиненный государством вред подлежит возмещению за счет казны РФ, казны субъекта Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы.

Указание на возмещение вреда за счет казны важно, поскольку понятием «казна» охватывается все нераспределенное имущество государства, что шире финансовых средств, понимаемых как «бюджет» и утверждаемых федеральным законом. Однако п. 5 ст. 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — БК РФ) предусматривает, что выплата средств по исполнительным листам производится за счет казны РФ из средств федерального бюджета. Таким образом, Б К РФ подрывает разграничение «бюджета» и «казны», проведенное в ГК РФ, и делает практически невозможным взыскание средств, если они не утверждены законом о федеральном бюджете на текущий год. Нехватка бюджетных средств часто становится аргументом финансовых органов в споре об исполнении решений судов, обязывающих государство произвести выплаты в пользу истца.

Целесообразность возложения обязанности по возмещению вреда за счет казны обусловлена и тем, что незаконная деятельность органов дознания, следствия, прокуратуры и суда рассматривается как нарушение государством своей обязанности по охране прав, свобод и законных интересов граждан, необеспеченно им законного функционирования указанных органов. В связи с этим, как отмечает В. А. Тархов, каждая правовая обязанность непременно должна быть подкреплена юридической ответственностью. Без этого обязанность утрачивает характер необходимости определенного поведения, т.е. юридический характер1.

В научной литературе также отмечается, что возложение ответственности за вред на государство объясняется в том числе и тем, что:

  • 1) государство располагает большими возможностями, чем любой другой орган, по восстановлению потерпевшему его прежнего состояния, особенно в случаях, когда такое восстановление выходит за рамки выплаты денежного возмещения (восстановление жилищных, трудовых, пенсионных и других прав);
  • 2) в результате тесного переплетения деятельности органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, которой может быть причинен вред, бывает трудно определить конкретное виновное звено в цепи этой деятельности[11] [12].

По оценке В. В. Лунеева, ежегодно около 7 млн реально пострадавших от латентных преступлений добропорядочных граждан не получают никакой правовой помощи от государства. И это не беспокоит не только государство, но и правозащитников[13].

Заслуживает внимания опыт ряда зарубежных стран, в которых уже давно создана и успешно функционирует правовая база, а также существует обширная судебная практика в сфере возмещения государством вреда, причиненного органами публичной власти (их должностными лицами). Так, в США главным нормативным актом, регулирующим вопросы имущественной ответственности федеральной казны за вред, причиненный государственными органами, является федеральный закон о претензиях из причинения вреда от 2 августа 1946 г. В Великобритании принцип ответственности государства за ущерб, причиненный его служащими, установлен законом об исках к короне 1947 г. Во Франции нормы об ответственности государства закреплены в Гражданском кодексе Франции, однако данный институт в большей степени основан на результатах судебной практики.

Названные правовые акты детально регламентируют порядок возмещения государством вреда, причиненного его органами и служащими:

  • 1) указывают основания ответственности государства;
  • 2) определяют случаи, когда ответственность государственной казны исключается;
  • 3) закрепляют право предъявления к виновному служащему регрессного иска.

В Болгарии и Чехии существует шкала совокупной ответственности государства перед гражданином за то, что оно не оказалось рядом во время преступления. В Германии государство немедленно выплачивает компенсацию, как только человек признается потерпевшим. В ряде стран государство хоронит за свой счет, если человек стал жертвой преступления. Для формирования фонда, из которого выплачивается компенсация потерпевшему, в Англии ввели даже штраф-налог на любое правонарушение1.

Свои особенности имеет ответственность Правительства РФ. Например, она может наступить без наличия в действиях Правительства РФ состава правонарушения, а вследствие неэффективности его деятельности, расхождения взглядов на проведение политического курса. Более того, Е. С. Шутрина обращает внимание на то, что Президент России может принять решение об отставке Правительства РФ «в любое время и по любым основаниям; отставка может быть не связана с результатами деятельности правительства»[14] [15].

В любом случае окончательное решение по вопросу отставки правительства принимает Президент России. Он вправе либо объявить об отставке правительства, либо распустить Государственную Думу. Получается, что, выражая недоверие правительству, Государственная Дума ставит под сомнение свое собственное существование.

Следует также обратить внимание на то, что отсутствие ясности в основаниях ответственности федеральных органов исполнительной власти вызывает ряд негативных последствий в социально-экономической и финансово-бюджетной сфере. В связи с этим актуально звучат некоторые выводы Совета Федерации Федерального Собрания РФ, зафиксированные в его постановлении от 04.09.1998 № 403-СФ «О социально-экономической ситуации в стране»: «Важнейшие причины углубления кризисных тенденций связаны с провалами в финансово-бюджетной политике Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации, допускавших систематические нарушения законодательства Российской Федерации, национальных интересов страны...

Длительное невыполнение Правительством Российской Федерации своих конституционных обязанностей по созданию условий для социально-экономического развития страны стало возможным вследствие несовершенства конституционного устройства государственной власти Российской Федерации, отсутствия закрепленной законом ответственности федеральных органов исполнительной власти».

В научной литературе весьма неоднозначно оценивается конституционность закрепления в федеральном законодательстве такой санкции, как отстранение от должности высшего должностного лица субъекта РФ по указу Президента России. По мнению А. С. Сучилина, «Президент Российской Федерации по своей сути наделен судебными полномочиями при решении этого вопроса, что, в свою очередь, не исключает элементов волюнтаризма»[16].

Он считает, что только суд правомочен принимать подобные решения и что наделение федеральным законом Президента России не свойственными его конституционному статусу квазисудебными полномочиями не согласуется с нормами Конституции РФ. Кроме того, при этом не учитывается конституционно-правовой статус субъектов Федерации как государственных образований1. Более того, подобная практика противоречит конституционному принципу разделения властей и равенства граждан перед законом и судом.

На взгляд А. О. Рыбалова, «формулировки положений главы 59 ГК РФ в части, относящейся к ответственности государства (или муниципального образования), далеки от совершенства. На первый взгляд может показаться, что эти огрехи носят лишь лингвистический, непринципиальный характер, но это не так. Перед нами как раз тот случай, когда неточные формулировки законов приводят к искажению его смысла на практике, к серьезным проблемам в правоприменении»[17] [18].

Как и все граждане, государственные гражданские служащие, совершившие уголовное преступление, гражданское правонарушение или административный проступок вне службы, подвергаются соответствующим мерам наказания в общеправовом порядке. В то же время гражданские служащие совершают правонарушения и проступки, которые непосредственно связаны с государственной службой, с невыполнением или ненадлежащим выполнением своих служебных обязанностей. Такие правонарушения характеризуются повышенной опасностью, поскольку затрагивают непосредственно интересы государства, правопорядок, права и свободы граждан, а потому должны сопровождаться повышенной юридической ответственностью.

Правовая (юридическая) ответственность гражданского служащего

представляет собой сложное многоаспектное явление и наступает за неисполнение либо ненадлежащее исполнение должностных обязанностей и несоблюдение служебной дисциплины, за нарушение законности и правопорядка, прав и свобод человека и гражданина и но иным установленным законодательством основаниям[19].

В зависимости от вида и серьезности правонарушения, степени вины и обстоятельств, при которых служебные обязанности были нарушены, к гражданским служащим могут применяться следующие виды юридической ответственности:

  • 1) дисциплинарная;
  • 2) уголовная;
  • 3) административная;
  • 4) гражданско-правовая.

По мнению некоторых специалистов, требуется дисциплинарный кодекс, регулирующий ответственность всех основных субъектов отношений государственной службы1. В нем могут быть установлены критерии оценки и основания ответственности, определены процедуры, необходимые для реализации данного института.

Более того, предлагается ввести ответственность не только по принципу вины в деятельности государственных служащих (доказанность коррумпированности, взяточничества и т.п.), но и за результат этой деятельности, либо полученный противоправным путем, либо приносящий общественный вред, и за последствия действий, нарушающих состояние государственной и общественной безопасности[20] [21].

Так, в Генеральной прокуратуре РФ создано подразделение по надзору за исполнением законов о государственной и муниципальной службе. В ходе масштабной проверки, проведенной этим ведомством, было выявлено свыше 41 тыс. нарушений требований законодательства о государственной службе в части декларирования доходов, имущества и представления сведений об обязательствах имущественного характера. К дисциплинарной же ответственности привлечено около б тыс. виновных лиц, что составляет 14,6% от общего числа выявленных правонарушений[22]. Возникает вопрос: почему в гаком случае 85,4% служащих избежали реальной ответственности?

Правда, в последние годы наблюдается рост численности государственных и муниципальных служащих, привлекаемых к дисциплинарной и административной ответственности. Так, по требованиям прокуроров к дисциплинарной ответственности привлечено около 82 тыс. муниципальных служащих, к административной — более 11 тыс[23].

Основным видом ответственности государственных служащих является дисциплинарная ответственность (за совершение должностного проступка), поскольку соблюдение трудовой (служебной) дисциплины и укрепление государственной дисциплины — одни из важнейших обязанностей служащих[24].

Основанием дисциплинарной ответственности является совершение гражданским служащим дисциплинарного проступка.

Статьей 57 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» установлено, что за совершение дисциплинарного проступка, т.е. за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей, представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания:

  • — замечание;
  • — выговор;
  • - предупреждение о неполном должностном соответствии;
  • — увольнение с гражданской службы по основаниям, установленным п. 2, подпунктами «а» — «г» п. 3, п. 5 и 6 ч. 1 ст. 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание.

Представитель нанимателя вправе, но не обязан, привлекать гражданского служащего к дисциплинарной ответственности. Он может ограничиться устным замечанием, анализом допущенных нарушений должностного регламента, беседой и т.п.

Статья 58 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» определяет порядок применения и снятия дисциплинарного взыскания.

Перед применением дисциплинарного взыскания проводится служебная проверка. Порядок проведения служебной проверки устанавливается ст. 59 указанного федерального закона.

При применении дисциплинарного взыскания учитываются тяжесть совершенного гражданским служащим дисциплинарного проступка, степень его вины, обстоятельства, при которых совершен дисциплинарный проступок, и предшествующие результаты исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей.

Дисциплинарное взыскание применяется непосредственно после обнаружения дисциплинарного проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения, не считая периода временной нетрудоспособности гражданского служащего, пребывания его в отпуске, других случаев отсутствия его на службе но уважительным причинам, а также времени проведения служебной проверки.

Дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения дисциплинарного проступка, а по результатам проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки — позднее двух лет со дня совершения дисциплинарного проступка. В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу.

Копия акта о применении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания с указанием оснований его применения вручается гражданскому служащему под расписку в течение пяти дней со дня издания соответствующего акта.

Гражданский служащий вправе обжаловать дисциплинарное взыскание в письменной форме в комиссию государственного органа по служебным спорам или в суд.

Если в течение одного года со дня применения дисциплинарного взыскания гражданский служащий не подвергнут новому дисциплинарному взысканию, он считается не имеющим дисциплинарного взыскания.

Представитель нанимателя вправе снять с гражданского служащего дисциплинарное взыскание до истечения одного года со дня применения дисциплинарного взыскания по собственной инициативе, по письменному заявлению гражданского служащего или по ходатайству его непосредственного руководителя.

Дисциплинарная ответственность применяется в случаях, когда между субъектами есть отношения, связанные с прямой подчиненностью по государственной гражданской службе. Дисциплинарные взыскания налагаются на гражданского служащего не всяким должностным лицом, а только представителем нанимателя, имеющим право назначать на должность гражданской службы. Это связано с правом представителя нанимателя увольнять с замещаемой должности гражданской службы.

Как граждане Российской Федерации гражданские служащие, виновные в совершении конкретного преступления, могут быть подвергнуты уголовному наказанию по приговору суда. В то же время гражданские служащие могут быть подвергнуты уголовному наказанию за деяния, совершенные ими как должностными лицами, если нарушение ими служебных обязанностей является уголовно наказуемым. При этом речь идет и о деяниях, которые могут совершать недолжностные лица. Однако должностные лица за те же самые деяния подлежат более строгому уголовному наказанию. Это могут быть, например, преступления против свободы, чести и достоинства личности на службе (ст. 126—128.1 УК РФ).

Прямое отношение к уголовной ответственности гражданских служащих имеет такой вид уголовного наказания, как лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, которое в соответствии со ст. 47 УК РФ состоит в запрещении занимать должности на государственной службе, устанавливаемое на срок от одного года до пяти лет в качестве основного наказания и на срок от шести месяцев до трех лет в качестве дополнительного вида наказания.

В случаях, специально предусмотренных соответствующими статьями Особенной части УК РФ, лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью устанавливается на срок до 20 лет в качестве дополнительного вида наказания.

Составы уголовных преступлений, непосредственно зависящих от юридического статуса гражданского служащего, закреплены в гл. 30 УК РФ «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления» (ст. 285—293). К ним, в частности, относятся:

  • 1) злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285);
  • 2) превышение должностных полномочий (ст. 286);
  • 3) отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию РФ или Счетной палате РФ (ст. 287);
  • 4) присвоение полномочий должностного лица (ст. 288);
  • 5) незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289);
  • 6) получение взятки (ст. 290);
  • 7) дача взятки (ст. 291);
  • 8) служебный подлог (ст. 292);
  • 9) халатность (ст. 293).

Интерес представляет статистика судимостей за коррупционные преступления в 2013 г., приведенная в докладе Председателя Верховного Суда РФ. За взятки в сумме до 10 тыс. руб. осуждены 77% лиц, от 10 до 50 тыс. руб. — 13,8% лиц, а свыше 1 млн руб. — менее 1% лиц. Наибольшее число осужденных за получение взятки — это государственные и муниципальные служащие. Их доля составляет 50%. Доля работников сферы здравоохранения и социального обеспечения — 29% от общего числа осужденных, работников сферы образования — 10,5%, службы исполнения наказаний — 6,3%1.

Помимо указанных в гл. 30 УК РФ составов государственные служащие могут быть привлечены к уголовной ответственности и за такие виды преступлений, как:

  • 1) отказ в предоставлении гражданину информации (ст. 140);
  • 2) воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них (ст. 149);
  • 3) воспрепятствование законной предпринимательской деятельности (ст. 169);
  • 4) регистрация незаконных сделок с недвижимым имуществом (ст. 170);
  • 5) провокация взятки либо коммерческого подкупа (ст. 304) и некоторые другие.

Уголовная ответственность применяется к гражданским служащим только по приговору суда.

Заслуживает внимание предложение С. Глазьева о поправках в УК РФ, которые вводят прямую персональную ответственность чиновников за нарушение законов[25] [26]. Однако эти поправки пока не получают поддержку большинства депутатов.

За административные правонарушения, не связанные с выполнением служебных обязанностей, гражданские служащие несут административную ответственность на общих основаниях и по общим правилам, установленным КоАП РФ. За некоторые административные правонарушения к административной ответственности привлекаются только определенные категории государственных служащих, если нарушение ими должностных обязанностей определяется как административное правонарушение.

Речь идет о должностных лицах, в служебные обязанности которых входит выполнение определенных правил (требований). Согласно ст. 2.4 КоАП РФ административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Под должностными лицом в КоАП РФ понимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ.

Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, арбитражные управляющие, а также совершившие административные правонарушения, предусмотренные ст. 9.22, 13.25, 14.24, 14.25, 14.55, 14.56, 14.61, 15.17—15.22, 15.23.1, 15.24.1, 15.26.1, 15.26.2, 15.29-15.31, 15.37, 15.38, ч. 9 ст. 19.5, ст. 19.7.3 Ко Ап РФ, члены советов директоров (наблюдательных советов), коллегиальных исполнительных органов (правлений, дирекций), счетных комиссий, ревизионных комиссий (ревизоры), ликвидационных комиссий юридических лиц и руководители организаций, осуществляющих полномочия единоличных исполнительных органов других организаций, физические лица, являющиеся учредителями (участниками) юридических лиц, руководители организаций, осуществляющих полномочия единоличных исполнительных органов организаций, являющихся учредителями юридических лиц, несут административную ответственность как должностные лица.

Субъектами административных правонарушений могут быть не только должностные лица, но и гражданские служащие, не являющиеся должностными лицами. К таким административным правонарушениям относятся самоуправство, злоупотребление властью и использование служебного положения в корыстных либо ложно понятых государственных интересах и т.д.

Ю. Н. Старилов выделяет как минимум четыре важнейших условия, при которых для должностных лиц государственной службы может наступить административная ответственность:

  • 1) совершение действий, содержащих прямое нарушение общеобязательных административных правил или правил поведения;
  • 2) издание приказов (распоряжений) и указаний, которые нарушают положения установленных общеобязательных правил, т.е. не соответствуют им;
  • 3) невыполнение присущих им обязанностей по осуществлению контроля за исполнением подчиненными лицами установленных в нормативных актах общеобязательных правил поведения или административных процедур;
  • 4) соблюдение установленных правил входит в круг должностных обязанностей и фиксируется в соответствующих должностных инструкциях1.

Административная ответственность государственных служащих — это меры воздействия в порядке служебного подчинения за виновные нарушения правил государственной службы и не преследуемые в дисциплинарном или уголовном порядке[27] [28]. Из установленных видов административных наказаний к должностным лицам могут применяться лишь три: предупреждение, административный штраф, дисквалификация.

Наложение административных взысканий осуществляется специальными органами исполнительной власти и в некоторых случаях судами (судьями).

Предупреждение выносится в письменной форме.

Административный штраф является денежным взысканием, выражается в рублях и устанавливается для должностных лиц в размере, не превышающем 50 тыс. руб., а в случаях, перечисленных в ч. 1 ст. 3.5 КоАП РФ, — свыше 50 тыс. и до 1 млн руб.

Статья 3.11 КоАП РФ устанавливает возможные сроки дисквалификации, назначаемые судьей, — от шести месяцев до трех лет. Дисквалификация заключается в лишении физического лица права замещать должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта РФ, должности муниципальной службы, занимать должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством РФ.

Гражданско-правовая ответственность гражданского служащего наступает за вред, причиненный имуществу государственного органа или третьего лица вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения должностных обязанностей (должностного проступка). Она выражается в том, что государственный служащий, причинивший имущественный вред, обязан возместить его. Он не освобождается от обязанности возместить имущественный вред и после прекращения государственной службы.

Обязанность гражданского служащего возместить причиненный материальный ущерб существует только в отношении государственного органа. Если же вред причинен имуществу гражданина или юридического лица по вине государственного служащего при исполнении им должностных обязанностей и иск о возмещении предъявлен, то в соответствии со ст. 1069 ГК РФ государственный орган обязан вмешаться и взять на себя ответственность за допущенные государственным служащим неправомерные действия или бездействие[29].

В соответствии с ч. 3.1 ст. 1081 ГК РФ Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование в случае возмещения ими вреда по основаниям, предусмотренным ст. 1069 и 1070 ГК РФ, а также по решениям Европейского суда по правам человека имеют право регресса к лицу, в связи с незаконными действиями (бездействием) которого произведено указанное возмещение.

Статьи 1099 и 1100 ГК РФ устанавливают порядок компенсации также морального вреда, причиненного гражданину в результате действий (бездействия) государственного служащего, в случаях, прямо предусмотренных законом, в том числе, когда:

  • 1) вред причинен жизни и здоровью гражданина источником повышенной опасности;
  • 2) вред причинен гражданину в результате его незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного наказания в виде ареста;
  • 3) вред причинен распространением сведений, порочащих честь, достоинство и деловую репутацию.

В отношении пострадавших государственный орган несет ответственность непосредственно своими бюджетными средствами, однако при недостаточности таких средств субсидиарную ответственность несут Российская Федерация или субъект РФ как собственник, финансирующий соответствующий государственный орган. Согласно п. 1 ст. 399 ГК РФ субсидиарная ответственность может быть наложена на лицо в соответствии с законом, иными правовыми актами или условиями обязательства.

Однако материальная ответственность государства не исключает материальной ответственности гражданских служащих в порядке регресса, т.е. в виде возмещения государственному органу или казне по их требованию выплаченных пострадавшему сумм.

На гражданских служащих, привлекаемых к материальной ответственности за имущественный вред, причиненный государственному органу при исполнении должностных обязанностей, распространяется действие норм трудового законодательства о материальной ответственности работников, содержащихся в гл. 39 «Материальная ответственность работника» (ст. 238-250) ТК РФ.

Гражданские служащие в большинстве случаев несут ограниченную материальную ответственность. Пределом ограниченной материальной ответственности является причиненный ущерб не свыше среднего месячного денежного содержания гражданского служащего. Привлечение гражданского служащего к полной материальной ответственности производится лишь в случаях, предусмотренных ТК РФ или иными федеральными законами.

Порядок взыскания ущерба закреплен в ст. 248 ТК РФ, согласно которой взыскание с виновного гражданского служащего суммы причиненного ущерба, не превышающей среднего месячного денежного содержания, производится по распоряжению представителя нанимателя. Распоряжение представителя нанимателя может быть принято не позднее одного месяца со дня окончательного установления причиненного ущерба.

Если месячный срок истек или гражданский служащий не согласен добровольно возместить причиненный ущерб, а сумма причиненного ущерба, подлежащего взысканию, превышает его месячный заработок, то взыскание осуществляется в судебном порядке.

Некоторые специалисты отмечают фактическую невозможность юридического лица получить возмещение вреда, причиненного ему незаконными действиями органов государственной власти или их должностными лицами[30]. Как известно, ст. 53 Конституции РФ такое право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностными лицами, закреплено за каждым. Однако несовершенство действующего законодательства и судебной практики ведет к тому, что это конституционное право во многих случаях не может быть реализовано.

Некоторые исследователи выдвигают еще один вид ответственности — конституционную ответственность. В отличие от представленных выше типов юридической ответственности, нормы конституционной ответственности, так же как и процедуры применения ее мер, в явном виде не прописаны в каких-либо актах.

Ю. А. Дмитриев и Ф. III. Измайлова считают, что «в условиях современной России, где в последние годы принимались неэффективные решения, касающиеся многих сфер жизни общества, остро стоит проблема определения круга государственных органов и должностных лиц, которые должны нести ответственность, связанную не с конкретными противоправными деяниями и предусмотренную уголовным, административным, гражданским или трудовым законодательством, а в соответствии с нормами конституционного права». На их взгляд, «круг органов и лиц, принимающих решения от имени государства не так уж и велик. По сути дела, речь может идти о конституционной ответственности высших должностных лиц федеральных и региональных органов государственной власти (главах государств и главах администраций) и депутатах парламентов этих уровней»1.

В. Д. Граждан считает, что должностные лица государственной гражданской службы также становятся субъектами конституционной ответственности, если их деяния (действия либо бездействие) нарушают нормы Конституции РФ, а также если они не исполняют свои конституционные обязанности или же злоупотребляют своими правами[31] [32].

Несмотря на недостаточную разработанность и пробелы в законодательстве, не позволяющие говорить о полноценном виде конституционной ответственности, можно отметить это относительно самостоятельное направление ответственности гражданских служащих. Так, например, в случае отставки Правительства РФ (при негативной оценке его деятельности Президентом России) или же освобождении от должности руководителей федеральных органов исполнительной власти зачастую увольняются и ответственные должностные лица аппарата Правительства РФ, и заместители федеральных министров и иные гражданские служащие, замещающие высшие государственные должности на службе в этих федеральных структурах.

Ю. А. Дмитриев и Ф. Ш. Измайлова отмечают, что «конституционная ответственность теряет практический смысл, если в стране отсутствует система контроля за деятельностью государственных органов, которая также включает свой круг средств, приемов и методов»[33].

При этом «проблемой остается безответственность ряда государственных служащих, порожденная неконкретностью определения их обязанностей. Нередко обязанности государственных служащих нацелены на достижение каких-то промежуточных, но не конечных результатов деятельности того или иного государственного органа»1.

Кроме того, пока находится в тени проблема ответственности органов государственного и муниципального управления, их должностных лиц за бездействие. Под «бездействием» понимается невыполнение этими органами и их должностными лицами возложенных на них обязанностей, неосуществление тех действий, которые они в соответствии с законом или иным нормативным актом обязаны были совершить.

В заключение считаем уместным поставить вопрос о нормативном закреплении политической и нравственной ответственности за результаты деятельности в сфере государственного и муниципального управления. Как справедливо отмечает Г. В. Атаманчук, «часто она не зафиксирована нормативно, в результате чего создается впечатление, что ее вроде бы и нет. Скажем, пообещали одно, получилось — другое, хотели достичь этого, а достигли — другого. Всегда можно, мол, оправдаться объективными и субъективными обстоятельствами, которые независимы от воли “управляющих”.

Но, как показывает опыт быстро летящих лет, вопросы политической ответственности за дела, совершаемые на политических и иных государственных должностях, до сих пор даже не встали в повестку дня общественной мысли страны...

Еще острее стоит вопрос о нравственной ответственности в государственном управлении. Ведь что норой происходит: должностные лица органов государственной власти и местного самоуправления, обладая возможностями властного влияния на сознание, поведение и деятельность людей, сами игнорируют нормы морали, а часто, прикрываясь иммунитетом власти, уходят от любых видов ответственности»[34] [35].

  • [1] Ушаков Д. Н. Толковый словарь русского языка. М., 1996.
  • [2] См.: Сипдеева И. Ответственность органов исполнительной власти при осуществлениигосударственного контроля // Государственная служба. 2014. № 5. С. 6, 7.
  • [3] См.: Бринчук М. М. Безответственность в современном экологическом праве // Государство и право. 2010. № И. С. 56—66.
  • [4] Дмитриев Ю. А., Измайлова Ф. III. Проблема контроля и ответственности в деятельности органов государственной власти // Государство и право. 1996. № 4. С. 88.
  • [5] э Дмитриев Ю. А., Измайлова Ф. Ш. Указ. соч. С. 90.
  • [6] См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М.: Омега-Л, 2004. С. 156.
  • [7] Лунеев В. В. Тенденции современной преступности и борьбы с ней в России. С. 10.
  • [8] См.: Дмитриев 10. ЛИзмайлова Ф. Ш. Проблема контроля и ответственности в деятельности органов государственной власти. С. 88.
  • [9] См.: Бринчук М. М. Безответственность в современном экологическом праве. С. 59.
  • [10] См.: Синдеева И. Ответственность органов исполнительной власти при осуществлениигосударственного контроля. С. 6.
  • [11] См.: Тархов В. А. О юридической ответственности. Саратов, 1978. С. 14.
  • [12] См.: Ярошенко К. Б. Возмещение вреда, причиненного гражданам действиями должностных лиц // Советское государство и право. 1982. № 8. С. 138.
  • [13] См.: Лунеев В. В. Тенденции современной преступности и борьбы с ней в России. С. 16.
  • [14] См.: Лслтюва Д. Здесь судят Родину.
  • [15] Шугрина Е. С. Ответственность Правительства Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 7. С. 33.
  • [16] Сучилии А. С. Конституционная (уставная) ответственность органов государственнойвласти субъектов Российской Федерации: государственно-правовые вопросы. М.: Юриспруденция, 2003. С. 79.
  • [17] Сучилин А. С. Указ. соч. С. 79.
  • [18] Рыболов А. О. Еще раз об ответственности государства и его органов. Комментарийк Определению Конституционного Суда РФ // Закон. 2013. № 12. С. 108.
  • [19] См.: Государственная гражданская служба: учебник / под ред. В. Г. Игнатова. М., 2005.С. 399.
  • [20] См.: Ноздрачев А. Ф. Государственная служба : учебник для подгот. гос. служащих. М.:Статут, 1999. С. 487.
  • [21] См.: О концепции развития системы исполнительной власти в Российской Федерации / И. Л. Бачило, Н. С. Мелюхин, Н. Г. Салищева [и др.] // Государство и право. 1996.№ 8. С. 25.
  • [22] См.: Малько А. В. Дисциплина и политика // Право и политика. 2011. № 3.
  • [23] См.: Паламарчук А. В. Особенности прокурорского надзора за исполнением законоворганами местного самоуправления. С. 32.
  • [24] См.: Старилов Ю. Я. Служебное право. М.: Бек, 1996. С. 420—421.
  • [25] См.: Председатели верховных судов республик, краевых, областных, окружных (флотских) военных и равных им судов подвели итоги работы за 2013 год. С. 5.
  • [26] См.: Высокий уровень коррупции препятствует нормальному развитию государства //ПГ-Политэкономия. 2001.8 мая.
  • [27] См.: Старилов Ю. Н. Курс общего административного нрава : в 3 т. Т. 2. М. : Норма,2002. С. 85.
  • [28] См.: Административное право / под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М. : Юристъ,2000. С. 228.
  • [29] См.: Гражданский кодекс Российской Федерации. С постатейным приложением материалов практики Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ. М., 1999. С. 843.
  • [30] См.: Морозова Л. А. Проблемы правовой ответственности государства, его органови служащих // Государство и право. 2000. № 3. С. 23.
  • [31] Дмитриев Ю. А., Измайлова Ф. III. Проблема контроля и ответственности в деятельности органов государственной власти. № 4. С. 89.
  • [32] См.: Граждан В. Д. Государственная гражданская служба : учебник. М.: КноРус, 2007.
  • [33] Дмитриев 10. А., Измайлова Ф. Ш. Указ. соч. С. 90.
  • [34] Адамович А. Реформирование системы государственной службы Российской Федерации. С. 82.
  • [35] Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. С. 419—420.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >