Рассмотрение и одобрение закона Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

Рассмотрением Советом Федерации федеральных законов, которые ранее были приняты Государственной Думой является третьей стадией законодательного процесса. Необходимо отметить, что третья стадия законодательного процесса является обязательной.

В соответствии с ч. 3 ст. 105 Конституции РФ принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней должны быть переданы на рассмотрение Совета Федерации.

В Конституции РФ закреплено, что федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если палата его не рассмотрела в течение 14 дней. Совет Федерации может вообще не рассматривать представленный закон. В таком случае закон автоматически считается принятым (одобренным «по умолчанию»). Конституционный Суд РФ в Постановлении от 22 апреля 1996 г. № 10-П о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции РФ подтвердил, что одобрение закона Советом Федерации может быть выражено как в активной форме, т.е. путем голосования, так и в пассивной форме: федеральный закон считается одобренным, если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. Участие (активное или пассивное) Совета Федерации — обязательный этап законотворческой процедуры[1].

Как отмечалось выше, в документах, сопровождающих федеральные законы но вопросам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, должно находиться заключение Правительства РФ. При его отсутствии у Совета Федерации может появиться основание для отклонения представленных законов.

Согласно ст. 106 Конституции РФ в Совете Федерации обязательному рассмотрению подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы: о федеральном бюджете; о федеральных налогах и сборах; о финансовом, валютном, кредитном, таможенном регулировании, денежной эмиссии; о ратификации и денонсации международных договоров РФ; о статусе и защите Государственной границы РФ; о войне и мире. Также обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат все федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы РФ о поправках к Конституции РФ и федеральные законы, отклоненные Президентом РФ (ст. 108 Конституции РФ).

Конституционный Суд РФ своим Постановлением от 23 марта 1995 г. № 1-П дал разъяснение по поводу порядка применения 14-дневного срока для рассмотрения и одобрения в Совете Федерации федеральных законов, перечисленных в ст. 106 Конституции РФ. Из Постановления Конституционного Суда РФ следует, что ст. 106 Конституции РФ не устанавливает особого срока для рассмотрения в Совете Федерации федеральных законов.

Начав рассмотрение федерального закона в 14-дневпый срок, предусмотренный ч. 4 ст. 105 Конституции РФ, Совет Федерации обязан путем голосования принять решение об одобрении либо отклонении данного закона. Если Совет Федерации в течение указанного срока не завершит рассмотрение закона, принятого но вопросам, перечисленным в ст. 106 Конституции РФ, то он не может считаться автоматически одобренным, а его рассмотрение должно продолжаться на следующем заседании Совета Федерации до вынесения решения о его одобрении или отклонении. Отметим, что обязательные законы должны находиться в верхней палате парламента до вынесения окончательного решения палатой, даже если нарушен 14-дневный срок.

В научной литературе выделяют особую стадию — преодоление разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой но отклоненному Советом Федерации закону. Согласительные процедуры занимают важное место среди процедур законодательного процесса. Они предполагают совместные поиски общего решения при возникших разногласиях. Согласительные процедуры между палатами парламента происходят в определенных случаях: при возникновении разногласий между Государственной Думой и Советом Федерации по поводу закона, принятого Государственной Думой и переданного на рассмотрение Совета Федерации. Эта процедура подробно регулируется в регламентах обеих палат[2].

Следует отметить, что при отклонении закона Советом Федерации возникшие коллизии могут быть разрешены и без использования согласительных процедур, поскольку создание согласительной комиссии является правом, а не обязанностью палат.

В случае отклонения Советом Федерации федерального закона палаты парламента могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы, который в течение пяти дней должен быть направлен Президенту РФ для промульгации.

Конституционным Судом РФ в Постановлении от 22 апреля 1996 г. № 10 дано толкование понятия «принятый федеральный закон», под которым понимаются законы, принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации, законы, повторно принятые Государственной Думой в случае несогласия с решением Совета Федерации, и законы, одобренные Государственной Думой и Советом Федерации в ранее принятой редакции.

В соответствии со ст. 103 Регламента поступивший из Государственной Думы федеральный закон регистрируется в Совете Федерации в течение одного часа и в течение 24 ч вместе с сопровождающими документами направляется всем членам Совета Федерации.

После поступления федерального закона в Совет Федерации Председатель палаты определяет ответственный комитет, который имеет право приглашать на свои заседания инициатора законопроекта, ученых и специалистов в качестве экспертов, а также представителей СМИ. Председатель палаты имеет право передать федеральный закон нескольким комитетам. В случае несогласия или расхождения во мнениях каждый комитет Совета Федерации имеет возможность представить свое заключение в ответственный комитет Совета Федерации.

Необходимо отметить, что установленный Конституцией РФ 14-днсв- ный срок рассмотрения закона исчисляется со дня, следующего за днем регистрации в Совете Федерации.

Согласно ст. 106 Регламента в случае, если федеральный закон не входит в перечень обязательных к рассмотрению Советом Федерации (ст. 108 Регламента), ответственный комитет в своем заключении предлагает одно из следующих решений:

  • 1) одобрить принятый Государственной Думой федеральный закон и не вносить его на рассмотрение палаты. В этом случае Председатель Совета Федерации может:
    • — либо согласиться с решением комитета и не вносить принятый Государственной Думой федеральный закон на рассмотрение Совета Федерации;
    • — либо отклонить решение комитета и включить в повестку дня заседания Совета Федерации федеральный закон, принятый Государственной Думой;
  • 2) рекомендовать Совету Федерации рассмотреть на своем заседании принятый Государственной Думой федеральный закон. Если ответственный комитет считает необходимым — отклонить федеральный закон в целом либо внести в него изменения и дополнения, что вполне возможно.

Что касается федеральных законов, для которых в Конституции РФ закреплена процедура обязательного рассмотрения в Совете Федерации, то ответственный комитет вправе рекомендовать Совету Федерации принять одно из следующих решений: одобрить федеральный закон, принятый Государственной Думой, или отклонить федеральный закон, принятый Государственной Думой, изложив в заключении мотивы, по которым ответственный комитет считает необходимым его отклонить. В случае недостаточной подготовленности вопроса о рассмотрении указанного федерального закона Совет Федерации вправе принять решение о переносе вопроса о рассмотрении федерального закона на следующее заседание Совета Федерации.

Указанное решение принимается большинством голосов от числа членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании.

Рассмотрение закона в Совете Федерации начинается с оглашения заключения ответственного комитета, материалов Правового управления по данному закону и проекта постановления Совета Федерации, внесенного ответственным комитетом. При обсуждении предоставляется слово представителю Правительства РФ для защиты своих позиций и оглашения официального отзыва о рассматриваемом законе.

При обсуждении закона, который должен быть рассмотрен в Совете Федерации, председательствующий ставит его одобрение на голосование. В случае если вопрос окажется недостаточно подготовленным, палата парламента вправе перенести рассмотрение закона на следующее заседание, где этот процесс должен быть завершен. Данное решение принимается большинством голосов от числа членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании, но не менее чем 46 голосами. В противном случае председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении данного закона.

Если 14-дневный срок в отношении закона, не подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации в соответствии со ст. 112 Регламента, пропущен, то закон направляется Президенту РФ для подписания и официального опубликования. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 22 апреля 1996 г. № 10-П отметил, что одобрение закона Советом Федерации может быть выражено как в активной форме — путем голосования, так и в пассивной форме. Федеральный закон считается одобренным, если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. Иными словами, пропуск 14-дневного срока означает молчаливое одобрение федерального закона.

Принимая решение об отклонении закона, Совет Федерации выносит постановление, где может содержаться перечень разделов, глав, статей, по которым необходимо преодолеть разногласия с Государственной Думой, а также может содержаться предложение о создании согласительной комиссии. После этого в пятидневный срок Совет Федерации направляет в Государственную Думу свое постановление об одобрении либо отклонении федерального закона. А одобренный Советом Федерации федеральный закон вместе с текстом постановления Совета Федерации в течение пяти дней направляется Председателем палаты Президенту РФ для подписания и официального опубликования. Что касается принятого Государственной Думой федерального закона, не относящегося к разряду обязательно рассматриваемых в Совете Федерации и не рассмотренного в 14-дневный срок, то на 15-й день со дня поступления из Государственной Думы он также направляется Председателем Совета Федерации Президенту РФ для подписания и официального опубликования, о чем уведомляется Государственная Дума.

Федеральный закон в случае отклонения Советом Федерации поступает в Совет Государственной Думы, а затем в ответственный думский комитет, который по итогам рассмотрения может в соответствии со ст. 127 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации рекомендовать палате одно из следующих решений:

  • а) создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий;
  • б) принять федеральный закон в ранее принятой Государственной Думой редакции;
  • в) снять федеральный закон с повторного рассмотрения Государственной Думой.

Для преодоления возникших разногласий по поводу федерального закона, принятого Государственной Думой и отклоненного Советом Федерации, по инициативе любой из палат, поддержанной другой палатой, может быть создана согласительная комиссия на паритетных началах.

Постановление одной из палат о создании согласительной комиссии направляется в другую палату, а если необходимо участие в работе комиссии представителей Президента РФ и Правительства РФ — и в эти органы.

Депутаты, не входящие в состав согласительной комиссии, вправе присутствовать на ее заседаниях с правом совещательного голоса. Кроме этого, комиссия вправе при необходимости привлекать работников Правового управления и других подразделений Аппарата Государственной Думы и Аппарата Совета Федерации, приглашать ученых и специалистов в качестве экспертов для содействия в выработке единого текста федерального закона.

Комиссия рассматривает каждое возражение Совета Федерации в отдельности, стремясь выработать единый текст обсуждаемого закона. В соответствии со ст. 129 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации она может принять решение об изменении редакции отдельных статей, в отношении которых не имелось возражений верхней палаты, если такое изменение обусловлено новой редакцией закона.

Необходимо отметить, что решения согласительной комиссии принимаются раздельным голосованием депутаций Государственной Думы и Совета Федерации. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство членов каждой депутации. Оно принимается открытым голосованием, но согласительная комиссия может установить и иной порядок голосования.

Все заседания согласительной комиссии стенографируются. По итогам заседания согласительная комиссия составляет протокол и сопоставительную таблицу статей закона, в которые вносятся изменения. Мнения представителя Президента и представителя Правительства РФ, участвующих в заседании согласительной комиссии с правом совещательного голоса, фиксируются в протоколе отдельно но каждому принятому комиссией решению. После этого все названные выше документы вместе с протоколом согласительной комиссии, в котором фиксируются предложения о преодолении возникших разногласий или обосновывается невозможность преодоления разногласий, данным составом согласительной комиссии передаются в палаты для рассмотрения на ближайших заседаниях.

При повторном рассмотрении федерального закона Государственной Думой обсуждаются только предложения, содержащиеся в протоколе согласительной комиссии. Никакие дополнительные поправки Государственной Думой не рассматриваются.

В случае отклонения хотя бы одного предложения согласительной комиссии Государственная Дума может предложить данной комиссии продолжить работу с учетом поправок, одобренных палатой, для представления согласительной комиссией новых предложений.

В случае принятия Государственной Думой закона в редакции согласительной комиссии он в течение пяти дней направляется на рассмотрение Совета Федерации.

Если Государственная Дума при повторном рассмотрении не приняла обсуждаемый закон в редакции согласительной комиссии и выразила свое несогласие с решением Совета Федерации о его отклонении, то федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый в таком порядке федеральный закон направляется в течение пяти дней Президенту РФ для подписания и обнародования. Председатель Государственной Думы уведомляет об этом Председателя Совета Федерации.

Если при голосовании в Государственной Думе в соответствии со ст. 132 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации предложение о принятии отклоненного Советом Федерации закона не набрало необходимого числа голосов, то рассматриваемый закон считается непринятым. Если протокол согласительной комиссии будет содержать обоснование невозможности преодоления разногласий данным составом комиссии, то в соответствии со ст. 115 Регламента при его рассмотрении на заседании Совета Федерации палата вправе принять одно из следующих решений:

  • а) изменить предложения Совета Федерации о редакции отдельных положений обсуждаемого федерального закона;
  • б) изменить состав депутации от Совета Федерации в согласительной комиссии;
  • в) отказаться от участия в работе согласительной комиссии.

Принятое палатой решение оформляется постановлением, которое в течение пяти дней после его принятия должно быть направлено в Государственную Думу.

Существуют особенности рассмотрения Государственной Думой и Советом Федерации федеральных конституционных законов. В соответствии со ст. 108 Конституции РФ федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством, не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Конституция РФ предусматривает принятие федеральных конституционных законов о вопросах, предусмотренных самой Конституцией РФ.

На федеральный конституционный закон не распространяется положение ч. 1 ст. 105 Конституции РФ о том, что «федеральные законы принимаются Государственной Думой». В отличие от этого, в Совет Федерации передается не принятый Государственной Думой закон, а одобренный ею проект федерального конституционного закона. Законопроект превращается в принятый федеральный конституционный закон только после того, как он одобрен указанным большинством голосов членов Совета Федерации. Если Совет Федерации отклоняет проект федерального конституционного закона, то возможны те же последствия, которые возникают при отклонении Советом Федерации федерального закона (ст. 105 Конституции), за исключением положения ч. 5 ст. 105 Конституции: Государственная Дума не может преодолеть решение Совета Федерации повторным голосованием.

Как отмечалось выше, федеральный конституционный закон считается принятым, если поступивший из Государственной Думы в Совет Федерации проект одобрен большинством, не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации.

Вместе с законопроектом, одобренным Государственной Думой, в Совет Федерации направляются стенограмма заседания Государственной Думы и прилагаемые к нему документы.

Председатель Совета Федерации или по его поручению заместитель Председателя Совета Федерации определяют ответственный комитет, на заседании которого оглашаются или распространяются официальные отзывы Правительства РФ о рассматриваемых Советом Федерации проектах федеральных конституционных законов.

Кроме этого, ответственному комитету или комитетам поручается подготовить заключение по проекту конституционного закона, в котором он вправе рекомендовать Совету Федерации одно из следующих решений:

  • — одобрить проект федерального конституционного закона;
  • — отклонить проект федерального конституционного закона;
  • — внести изменения и дополнения, предложенные ответственным комитетом, в одобренный Государственной Думой проект конституционного закона и одобрить его в редакции Совета Федерации.

Процедура рассмотрения проекта федерального конституционного закона на заседании Совета Федерации аналогична процедуре рассмотрения федерального закона. При одобрении комитетом Совета Федерации проекта федерального конституционного закона Совет Федерации большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации принимает решение либо провести голосование по одобрению проекта закона без обсуждения, либо обсудить законопроект.

Постановление об отклонении проекта федерального конституционного закона в течение пяти дней со дня принятия направляется в Государственную Думу. Если Государственная Дума одобрит проект федерального конституционного закона в редакции Совета Федерации, повторное голосование на заседании Совета Федерации не проводится. В случае если повторное рассмотрение Государственной Думой проекта федерального конституционного закона, отклоненного Советом Федерации, приведет к частичному согласию с предложениями верхней палаты, то данный проект закона будет рассматриваться Советом Федерации как вновь принятый.

Что же касается законов о поправках к Конституции РФ, то гл. 16 Регламента при рассмотрении данных вопросов определяет следующую процедуру. В соответствии со ст. 108 и 136 Конституции РФ проект закона о поправке к Конституции РФ после одобрения Государственной Думой должен быть рассмотрен в Совете Федерации. Председатель Совета Федерации направляет поступивший из Государственной Думы проект закона о поправке к Конституции РФ в Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству, а при необходимости — и в другие комитеты Совета Федерации.

В данном случае на комитет по конституционному законодательству и государственному строительству ложится нагрузка обобщения предложений других комитетов палаты парламента к данному законопроекту и подготовки заключения, по итогам которого комитет вправе рекомендовать Совету Федерации одобрить или отклонить данный законопроект о поправке к Конституции РФ. Принятие законопроекта о поправке возможно только в том случае, если за его одобрение проголосовало не менее 3/4 от общего числа членов Совета Федерации.

При отклонении законопроекта Совет Федерации может предложить Государственной Думе создать согласительную комиссию и в постановлении об отклонении изложить свою редакцию отдельных положений проекта закона. Данное постановление вместе с проектом закона в пятидневный срок направляется в Государственную Думу.

В случае одобрения Советом Федерации федерального закона Председатель Совета Федерации в течение пяти дней с момента принятия закона должен опубликовать для всеобщего сведения уведомление о принятии закона, текст самого закона о поправке с указанием дат его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации, а также информацию об условиях вступления в силу принятого закона и о порядке его рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов РФ.

Текст закона о поправке к Конституции РФ направляется для рассмотрения в законодательные (представительные) органы субъектов РФ, которые должны рассмотреть данный вопрос. Учет данных из субъектов осуществляет комитет Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству. Это показывает, какое внимание Совет Федерации уделяет мнению, высказанному субъектами РФ.

Закон о поправке к Конституции РФ считается одобренным законодательным (представительным) органом субъекта РФ, если данный орган одобрил его в целом, без предложений о внесении в него изменений и дополнений, и направил постановление об этом в Совет Федерации.

Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству оглашает на заседании палаты заключение о результатах рассмотрения федерального закона законодательными (представительными) органами субъектов РФ, после чего результаты рассмотрения оформляются постановлением Совета Федерации, в котором должны содержаться следующие сведения: наименование законодательного (представительного) органа субъекта РФ, который одобрил закон о поправке к Конституции РФ; дата принятия, номер постановления законодательного (представительного) органа субъекта РФ; общее число законодательных (представительных) органов субъектов РФ, одобривших закон о поправке к Конституции РФ; результаты рассмотрения (для одобрения закона необходимо, чтобы «за» высказались законодательные (представительные) органы не менее чем 2/3 субъектов РФ).

Члены Совета Федерации вправе организовать обсуждение федерального закона в субъектах РФ и при наличии замечаний направить их в комитет Совета Федерации, ответственный за его рассмотрение. В данном случае комитет Совета Федерации, ответственный за рассмотрение федерального закона, предварительно рассматривает принятый Государственной Думой федеральный закон и принимает по нему заключение путем открытого голосования большинством голосов от общего числа членов комитета.

Постановление Совета Федерации незамедлительно направляется Президенту РФ и в законодательные (представительные) органы субъектов РФ. Текст закона в соответствии со ст. 139 Регламента в течение семи дней с момента установления результатов его рассмотрения в субъектах РФ направляется Председателем Совета Федерации Президенту РФ для подписания и опубликования. В противном случае при отсутствии необходимого числа голосов субъектов РФ процедура рассмотрения закона прекращается.

Федеральным законом от 4 марта 1998 г. № ЗЗ-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» предусматривается процедура обжалования постановления Совета Федерации о результатах рассмотрения федерального закона о поправках в Верховный Суд РФ. Причем это право принадлежит всего двум субъектам — Президенту РФ и законодательному (представительному) органу субъекта РФ. Согласно ч. 4 сг. 11 Закона Президент РФ и законодательный (представительный) орган субъекта РФ в течение семи дней со дня принятия постановления Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения закона РФ о поправке к Конституции РФ вправе обжаловать указанное постановление в Верховный Суд РФ, который рассматривает такие споры в соответствии с законодательством об административном судопроизводстве.

  • [1] Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. № 10-П «По делуо толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации».
  • [2] См.: Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации:принят постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г.№ 33-СФ (далее — Регламент).
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >