Инструменты реализации региональной политики

Активной составляющей региональной политики, нацеленной на решение приоритетных задач развития национального хозяйства, является целевое программирование.

Федеральная целевая программа (ФЦП) — это официальный адресный документ, увязанный по ресурсам и исполнителям, а также согласованный по срокам осуществления комплекс мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области социально-экономического развития России.

В России федеральные целевые программы стали разрабатываться с 1992 г. Особенность того периода — огромное количество целевых программ, которые в должной мере не были обеспечены финансированием, как государственным, так и корпоративным. Всего было разработано 150 Федеральных целевых программ. Составление многочисленных программ развития регионов вообще можно назвать атрибутом экономической политики России в течение всего постсоветского периода.

За 1999—2013 гг. количество ФЦП, направленных на региональное развитие, сократилось в шесть раз (табл. 9.6). Резкое сокращение федеральных целевых программ развития регионов связано с двумя вещами. Во-первых, некоторые программы развития регионов были исключены из перечня ФЦП. Во-вторых, произошло укрупнение программ. В-третьих, некоторые федеральные целевые программы были перенесены из группы программ регионального развития в другие группы, в основном в группу социального, а также экологического развития.

Таблица 9.6. Количество финансируемых из федерального бюджета ФЦП

ФЦП

1999 г.

2000 г.

2003 г.

2013 г.

Всего ФЦП, в том числе:

130

143

52

43

отнесены к федеральным программам развития регионов (без региональных экологических программ)

29

33

9

5

Изначально типология федерального целевого программирования включала пять группы программ.

В первую группу вошли федеральные целевые программы, связанные с социально-экономическим развитием конкретных административно-территориальных единиц, как правило направленные на поддержку развития национальных республик и округов в составе РФ, например: "Социально-экономическое развитие Республики Татарстан (на период до 2006 года)", "Программа развития экономики Республики Коми", "Программа социально-экономического развития Республики Саха (Якутия)" и др. Всего программированием было охвачено 12 национальных республик и 2 автономных округа.

Во вторую группу, самую немногочисленную, были включены целевые программы, ориентированные на решение обширной, но вполне конкретной проблемы регионального развития, например "Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской республики (2002 год и последующие годы)".

В третью группу вошли программы, ориентированные па решение какой-то отдельной острой проблемы региона, чаще всего экологической направленности, например "Оздоровление экологической обстановки и населения Оренбургской области в 1996—2000 годах", "Социальная и радиационная реабилитация населения и территорий Уральского региона, пострадавших вследствие деятельности производственного объединения "Маяк", на период до 2000 года".

В четвертую группу вошли масштабные программы, объектом воздействия которых являются целостные экономические районы, например "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2000 годы", "Юг России".

В пятую группу включены самые разноплановые программы, которые были выбраны для финансирования, можно сказать, случайно, например "Социально-культурное развитие Тверской области (территории Великого водораздела) (1993—2000 годы)", "Оздоровление экологической обстановки и охраны здоровья населения Тульской области на 1993—1998 годы".

В настоящее время федеральное целевое программирование регионального развития в России охватывает следующие приоритетные направления:

  • 1) "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2018 года";
  • 2) "Юг России (2014-2020 годы)";
  • 3) "Программа развития Калининградской области на период до 2015 года";
  • 4) "Социально-экономическое развитие Республики Ингушетия на 2010-2016 годы";
  • 5) "Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007—2015 годы".

Открытая информация относительно того, достигнуты ли цели той или иной программы, насколько результативно потрачены ресурсы, а также почему, несмотря на "реализованную" программу, положение дел в конкретном регионе заметно не улучшается, практически отсутствует. Вероятно, низкая результативность ФЦП среди прочих факторов объясняется их недостаточным финансированием по сравнению с обещанным, точечностью, фрагментарностью, а в ряде случаев тем, что многие из них дублируют друг друга. Последнее означает, что одна и та же цель, например ускорение социально-экономического развития ДФО, финансируется дважды, трижды или более раз. Так, ФЦП "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона" принималась трижды — на период 1996 2000 гг., затем — до 2013 г., а теперь до 2018 г. А центральная задача — формирование необходимой инфраструктуры, благоприятного инвестиционного климата для развития приоритетных отраслей экономики — так и не была достигнута. Аналогичная картина просматривается по всем выше обозначенным программам. Одна из хронических причин — секвестрование расходов на проекты, предусмотренные программой.

На перспективу в "Основных направлениях бюджетной политики па 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов" в рамках направления "Сбалансированное региональное развитие" запланирована реализация пяти государственных программ, предусматривающих комплекс мер по обеспечению сбалансированного социально-экономического развития субъектов Федерации, реализации потенциала развития каждого региона, преодолению инфраструктурных и институциональных ограничений, сокращению уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом состоянии регионов и качестве жизни. В их числе: "Региональная политика и федеративные отношения", "Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации", "Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона", "Развитие Северо-Кавказского федерального округа до 2025 года", "Социально-экономическое развитие Калининградской области до 2020 года".

Новшества в целевом программировании касаются следующего. Во-первых, все региональные программы имеют статус государственных программ, которые включают список подпрограмм и федеральных целевых программ. Во-вторых, в новый перечень включены программы, не связанные с развитием конкретных регионов, а носящие общий характер, нацеленный на совершенствование региональной политики, ее отдельных инструментов (например, межбюджетных отношений). При этом национальные приоритеты сформулированы в неизменном виде, а именно — развитие Дальнего Востока и Байкальского региона, Юга России и Калининградской области.

Базовым инструментов региональной политики является бюджетный федерализм. Этот принцип уже обсуждался в связи с реализацией налогово-бюджетной политики в России. Здесь же важно отметить, что современное состояние системы межбюджетных отношений в России характеризуется как кризисное. Одна их ключевых проблем заключается в том, что регионам передают очень много полномочий, а денег на использование этих полномочий не выделяют. При этом поток финансов (налоговых сборов), которые шли из субъектов РФ в центр, существенно вырос. Если в 2001 2002 гг. соотношение налоговых поступлений, распределяемых между центром и регионами, составляло приблизительно 50 / 50, то уже к 2006 г. на территории субъекта оставалось чуть больше 30% от собранных налогов.

Межбюджетные отношения, сложившиеся в настоящее время в России, нуждаются в скорейшем реформировании. Одна из причин — нарастающий дефицит региональных бюджетов. Так, по оценкам, совокупный дефицит бюджетов субъектов РФ с 2012 по 2018 г. вырастет в шесть раз. Стремительный рост дефицитов бюджетов субъектов РФ и, как следствие, государственного долга демонстрируют, например, регионы СЗФО. В Мурманской области в 2013 г. запланирован дефицит в размере 7.3 млрд руб. при уровне доходов 39,3 млрд руб. При этом размер финансовой дыры будет увеличиваться: в 2014 г. она должна достичь 8,6 млрд руб., в 2015 г. — 9,7 млрд. Верхний предел госдолга области к концу 2013 г. — 16,5 млрд руб. (42% годовых доходов), тогда как на начало 2012 г. госдолг составлял менее 6 млрд руб.1 Ключевая причина сложившейся ситуации заключается в политике федерального центра возлагать на регионы все новые обязательства, не подкрепляя их доходными источниками.

Действующий механизм централизации финансовых ресурсов с последующим перераспределением по территориям, безусловно, сыграл положительную роль и принес определенные результаты, но он не создал стимулы для эффективного экономического развития регионов.

В настоящее время осуществление эффективной региональной политики невозможно без использования новых инструментов. В их числе -кластеры, особые экономические зоны, технополисы.

Особая экономическая зона (ОЭЗ) — это определяемая правительством РФ часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим предпринимательской деятельности. Особые экономические зоны существуют в России с 2005 года. В настоящее время создано около 20 ОЭЗ, в которых работает более 340 резидентов (табл. 9.7). Однако при затратах на российские ОЭЗ, достигших к 1 июля 2012 г. 115,4 млрд руб., в них создано всего 6,7 тыс. рабочих мест.

Таблица 9.7. Особые экономические зоны в Российской Федерации

Тип ОЭЗ

Кол-во

Местоположение и наименование

Технико-внедренческая

4

"Зеленоград" (г. Москва), "Дубна" (Московская обл.), "Нойдорф" (г. Санкт-Петербург), "Томск" (г. Томск)

Промышленно-производственные

2

"Алабуга" (Республика Татарстан), "Липецк" (Липецкая обл.)

Туристко-рекреационная

7

"Алтайская долина" (Республика Алтай), "Бирюзовая Катунь" (Алтайский край), "Куршская коса" (Калиниградская обл.), "Байкальская гавань" (Республика Бурятия), "Ворота Байкала" (Иркутская обл.), "Гранд Спа Юна" (Ставропольский край) "Новая Анапа" (Краснодарский кран)

Портовая

3

г. Ульяновск, г. Советская гавань, г. Красноярск

Одна из ключевых задач ОЭЗ — улучшение инвестиционного климата в регионе. ОЭЗ также положительно влияют на социальную обстановку в субъектах Федерации.

Пока самые успешные зоны — промышленные. В "Алабуге" семь заводов уже производят высокотехнологичную продукцию, идет строительство еще семи. К 2020 г. в ОЭЗ ожидается — 120 резидентов. Развитие ОЭЗ сопряжено со значительными капиталовложениями со стороны государства, например затраты бюджета на обустройство ОЭЗ "Алабуга", в частности строительство инфраструктуры, составили 0,5 млрд долл. США.

Государственная поддержка осуществляется в виде предоставления налоговых, таможенных льгот, льготных финансовых условий для резидентов, введения минимальных торговых ограничений, упрощения администрирования и др. Помимо этого — развитая транспортная и инженерная инфраструктура. Соотношение государственных и частных инвестиций составляет примерно 1 : 1.

С позиций реструктуризации региональной экономики в условиях глобализации особенно перспективно формирование технико-внедренческих ОЭЗ. Законодательное регулирование в этом плане прошло определенную эволюцию. На данный период установлены следующие льготы для резидентов технико-внедренческих особых экономических зон (ТВОЭЗ).

1. В отношении прибыли от технико-внедренческой деятельности, осуществляемой на территории ТВОЭЗ ее резидентом, может устанавливаться пониженная ставка налога на прибыль в размере 13,5% (при стандартной величине — 18%) в части налога, подлежащего зачислению в бюджеты субъектов Федерации. Пониженная ставка устанавливается в отношении деятельности, осуществляемой на территории ОЭЗ, при условии раздельного учета доходов и расходов по деятельности, осуществленной на территории ОЭЗ и за ее пределами. На практике действие пониженной ставки налога на прибыль устанавливается в разных вариантах: на фиксированный срок (Зеленоград), на срок существования ОЭЗ (Санкт-Петербург) или на определенный срок деятельности в качестве резидентов ОЭЗ (Дубна, Томск).

Резиденты ТВОЭЗ как организации, зарегистрированные и осуществляющие деятельность в пределах ОЭЗ, при исчислении налога на прибыль могут учитывать в размере фактических затрат расходы на НИОКР, даже если они нс дали положительного результата.

  • 2. По налогу на имущество предусмотрена льгота, позволяющая не учитывать в течение пяти лет с момента постановки на учет стоимость числящихся на балансе основных средств, если в отношении этих основных средств выполняются следующие условия:
    • • основные средства были созданы (приобретены) в целях ведения деятельности в ОЭЗ (данное условие выполняется также в случае одновременного использования этих основных средств как для целей технико-внедренческой деятельности, так и для иных видов деятельности);
    • • основные средства находятся на территории ОЭЗ и должны использоваться на этой территории в рамках соглашений о создании ОЭЗ.
  • 3. Резиденты ТВОЭЗ освобождаются от обложения земельным налогом в отношении земельных участков, расположенных на территории ОЭЗ, сроком на пять лет (льгота может быть продлена на основании соответствующего закона субъекта Федерации) с момента возникновения права собственности на каждый земельный участок.
  • 4. В части уплаты транспортного налога в отношении транспортных средств, приобретенных резидентами ТВОЭЗ, вид и размер льготы варьируется в зависимости от субъекта Федерации (табл. 9.8).

Таблица 9.8. Примеры предоставляемых льгот по транспортному налогу в зависимости от субъекта Федерации

ТВОЭЗ

Содержание льготы

Зеленоград, Краснодарский край, Липецк

Налоговые каникулы сроком на пять лет

Республика Алтай

Ставка налога снижена в шесть и более раз

Республика Татарстан, Томск

Налоговые каникулы сроком на десять лет

  • 5. Для резидентов ТВОЭЗ — плательщиков страховых взносов предусмотрена пониженная совокупная ставка страховых взносов. В 2013 г. она составляла 27,1% против 34% для нерезидентов.
  • 6. На территории ТВОЭЗ применяется режим свободной таможенной зоны. Это означает, что иностранные товары размещаются и используются без уплаты таможенных пошлин, НДС и без применения к ним запретов и ограничений экономического характера. Для российских товаров размещение и использование происходит на условиях, применяемых к вывозу в соответствии с таможенным режимом экспорта с уплатой акциза и без уплаты вывозных таможенных пошлин.
  • 7. Помимо перечисленных льгот, законодательством предусмотрены гарантии для налогоплательщиков — резидентов ТВОЭЗ от неблагоприятного изменения налогового законодательства.

Другой перспективный инструмент государственной региональной политики — кластеры. "Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года" предусматривает создание сети территориально-производственных кластеров, реализующих конкурентный потенциал территорий, формирование ряда инновационных высокотехнологичных кластеров в европейской и азиатской частях России.

Предпосылки для образования новых территориально-производственных кластеров создавались в рамках реализации проектов "промышленной сборки". Дополнительные предпосылки к развитию кластеров на базе наукоградов обеспечивались в рамках предоставления финансовой поддержки на строительство инновационной, социальной и инженерной инфраструктуры, осуществляемой из средств федерального бюджета. Кроме того, эффективные механизмы финансирования проектов развития кластеров сформированы в результате образования и деятельности ряда институтов развития, включая Инвестиционный фонд РФ, государственную корпорацию "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)", ОАО "Российская венчурная компания", Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере.

В "Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года" территориально-производственные кластеры рассматриваются в качестве средства реализации конкурентного потенциала регионов как европейской, так и азиатской частей

России. Определяются основные направления региональной кластерной специализации Сибири, Урала, Дальнего Востока, Иркутской и Хабаровской областей, Сахалина, Камчатки. В данном документе очерчивается круг отраслей и направлений, первоочередных для государственной поддержки. Большое внимание уделяется высокотехнологичным кластерам в приоритетных отраслях экономики, кластерам машиностроения и приборостроения, металлургии, энергопромышленным кластерам (в частности, нефтегазохимическим), транспортным, химическим, кластерам производства медицинской техники, биоресурсным, лесопромышленным, сельскохозяйственным, туристско-рекреационным кластерам.

Поскольку к настоящему времени использование кластерного подхода уже заняло одно из ключевых мест в стратегиях социально-экономического развития ряда субъектов Федерации и муниципальных образований, то государство разработало соответствующие "Методические рекомендации по реализации кластерной политики в субъектах РФ" (утверждены Минэкономразвития РФ 26 декабря 2008 г. № 20615-ак/д19).

В этом документе кластерная политика рассматривается как средство обеспечения высоких темпов экономического роста и диверсификации экономики. Основным средством кластерной политики называют реализацию потенциала эффективного взаимодействия участников кластера, связанного с их географически близким расположением, включая расширение доступа к инновациям, технологиям, ноу-хау, специализированным услугам и высококвалифицированным кадрам, а также снижением трансакционных издержек, обеспечивающим формирование предпосылок для реализации совместных кооперационных проектов и продуктивной конкуренции.

В рамках кластерной политики, отраженной в данном официальном документе, предполагается следующий комплекс мероприятий, непосредственно касающихся региональной политики, ее инновационной составляющей: стимулирование инноваций, развитие кооперации внутри кластера в области НИОКР, развитие механизмов коммерциализации технологий.

Основными приоритетами региональной политики в области кластерного развития инноваций являются:

  • 1) содействие проведению совместных научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ предприятиями кластера, институтами и университетами, содействие разработке программ долгосрочных партнерских исследований, кооперации предприятий при финансировании и реализации НИОКР, в том числе в рамках формирования инновационных консорциумов;
  • 2) содействие созданию новых инновационных предприятий, включая предоставление им консультационной помощи, содействие в привлечении финансирования, в том числе со стороны индивидуальных инвесторов и венчурных фондов;
  • 3) развитие и обеспечение высокого качества услуг объектов инновационной инфраструктуры, в том числе бизнес-инкубаторов и технопарков, центров трансфера технологий, центров развития дизайна;
  • 4) содействие активизации инновационного процесса на предприятиях, включая развитие механизмов и практики "технологического аудита", субсидирование части затрат предприятий по созданию промышленных образцов, регистрации и правовой охране за рубежом изобретений и иных охраняемых законом результатов интеллектуальной деятельности.

Па федеральном уровне также сформирован ряд механизмов, позволяющих обеспечить гибкое финансирование мероприятий по развитию кластеров. Так, предусмотрена возможность предоставления на конкурсной основе средств федерального бюджета на государственную поддержку малого предпринимательства через предоставление субсидий субъектам Федерации на финансирование мероприятий соответствующей региональной программы. Данный механизм создаст возможности для максимально гибкого использования финансовой поддержки субъектов Федерации в целях реализации широкого спектра кластерных проектов.

С 2006 г. реализуется Государственная программа "Создание в Российской Федерации технопарков в сфере высоких технологий" (одобрена распоряжением Правительства РФ от 10 марта 2006 г. № 328-р), предусматривающая создание сети технопарков более высокого класса, чем большинство существующих и составляющих ядро высокотехнологичных кластеров (табл. 9.9).

Таблица 9.9. Технопарки в сфере высоких технологий

Регион

Название технопарка

Московская область

Научно-технологический парк в сфере высоких технологий в Дмитровском районе, научно-технологический парк в г. Черноголовке

Новосибирская область

Технопарк в сфере высоких технологий "Новосибирск"

Нижегородская область

Технопарк в сфере высоких технологий, создаваемый в деревне Анкудиновка Нижегородской области

Калужская область

Обнинский научно-технологический парк "ИПТЭГРО"

Тюменская область

Тюменский научно-технологический парк

Республика Татарстан

Инновационно-производственный парк в сфере высоких технологий " Идея "

Санкт-Петербург

Технопарк в сфере высоких технологий, создаваемый в Санкт-Петербурге

Кемеровская область

Кемеровский научно-технологический парк в сфере высоких технологий

Одной из последних правительственных инициатив в области кластерного развития является объявленный Минэкономразвития конкурс инновационных территориальных кластеров. Инновационные территориальные кластеры (ИТК) — это территории, на которых размещены предприятия, работающие в одной научно-производственной цепочке.

В ноябре 2013 г. принято распоряжение Правительства РФ1, утверждающее распределение субсидий из федерального бюджета субъектам РФ, предоставляемых в 2013 г. на цели реализации программ развития пилотных инновационных территориальных кластеров. Всего отобрано 14 пилотных кластеров. Программы еще 11 пилотных инновационных территориальных кластеров находятся в стадии доработки. Данные программы нацелены на обеспечение модернизационного прорыва в регионах с объективно высоким потенциалом развития, где есть перспектива выхода на мировые рынки.

Такого рода кластеры создаются в Центральном, Северо-Западном, Приволжском и Сибирском федеральных округах.

На поддержку инновационных территориальных кластеров федеральный бюджет, начиная с 2013 г., будет выделять до 5 млрд руб. ежегодно и течение пяти .чет2. Предполагается, что в финансировании программных мероприятий кластеров будут участвовать и региональные власти. Если сравнить данные цифры с зарубежными показателями реализации кластерной политики, то в Российской Федерации финансирование инновационных территориальных кластеров уже приближается к уровню развитых стран (табл. 9.10).

На уровне ЕС запущено много различных кластерных программ, инициатив и организаций, таких как: Europe INNOVA, Европейская система наблюдения за развитием кластеров, Европейский кластерный альянс и др. Кроме того, во всех странах ЕС имеются те или иные инструменты кластерной политики, в том числе такой (самый распространенный), как программы.

Таблица 9.10. Зарубежный опыт реализации кластерной политики

Зарубежный опыт реализации кластерной политики

* 50% всего бюджета было направлено на развитие 7 кластеров мирового уровня, 25% — на развитие 10 кластеров потенциально мирового уровня и оставшиеся 25% финансирования направлено на развития 54 рядовых кластеров;

** по 200 млн евро на каждую из трех фаз финансирования. В рамках каждой фазы проводиться отбор до 5 кластеров, которые представляют по три наиболее значимых проекта. Победители первой фазы через 1,5—2 года предоставляют отчеты об успехах, по результатам оценки которых принимается решение о целесообразности финансирования проектов в рамках второй фазы и т.д.

Стратегии по созданию, поддержке и развитию кластеров — один из самых распространенных в мире инструментов региональной политики государств.

В 2012 г. администрация президента Обамы объявила о результатах отбора проектов кластеров, которые получат федеральное финансирование в рамках объявленной за год до этого новой экономической инициативы "Ускоритель создания новых рабочих мест и инноваций". Общий объем государственных инвестиций в 12 проектов по созданию региональных кластеров составит 33 млн долл. США.

Анализ государственного регулирования регионального развития в разрезе инструментов показал, что необходимо совершенствовать традиционные методы региональной политики и активнее использовать новые средства.

Краткие выводы

Проблема региональной политики будет актуальна для Российской Федерации всегда, так как наша огромная территория и многонациональный состав населения будут постоянно требовать совершенствования принципов проведения данного вида государственной политики. Проводимую региональную политику нельзя считать аффективной, это происходит отчасти из-за объективно сложившихся причин, а также из-за неточного определения региональной политики и недостаточного внимания к данной проблеме со стороны органов власти и управления на различных уровнях.

Главной целью, предназначением региональной политики является преодоление территориальной дифференциации и дезинтеграции экономического пространства России, т.е. стирание чрезмерных экономически и социально опасных различий между субъектами Федерации, выравнивание условий жизни их населения. За все время рыночных преобразований в нашей стране так и не удалось добиться снижения дифференциации в уровнях экономического и социального развития, бюджетной обеспеченности российских регионов, причем в отдельных случаях положение дел даже ухудшилось. Региональная политика в Российской Федерации пока очень плохо справляется с реализацией этой цели. Коэффициент ее полезного действия очень низок. Достижение данной цели косвенно связано с развертываем структурной региональной политики, контуры которой только начинают просматриваться. Помимо этого, актуально укрепление единого экономического пространства России. Здесь одним из приемлемых, а возможно — единственно приемлемым, способом ускорения национального экономического развития становится восстановление и развитие хозяйственных связей между регионами, интеграция их экономических потенциалов.

Региональная политика как четкая, взаимоувязанная, эффективно действующая система целей, средств и методов их достижения, механизмов управления в России отсутствует. Начинать работу по ее формированию следует с законодательного регулирования регионального развития в Российской Федерации. Только закон способен придать региональной политике правовой характер, что резко снижает опасность ее неверного понимания и применения, превращения в инструмент реализации сугубо местных интересов. Только закон, устанавливая нормативные рамки полномочий и координации деятельности органов, регулирующих региональные отношения, позволяет устранить институциональную и функциональную неупорядоченность в их деятельности.

Правовое регулирование регионального развития не может быть полностью исчерпано одним законодательным актом. Здесь требуется свод законов, охватывающих различные стороны, грани как самого регионального развития, так и деятельности по его регулированию. В числе таких законодательных актов могли бы быть: законы о единой государственной системе показателей социально-экономического положения регионов; о разработке, принятии и реализации федеральных целевых программ развития отдельных регионов и макрорегионов; о депрессивных регионах; о пространственном планировании; об участии субъектов Федерации во внешнеэкономической деятельности и др.

 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >