Эволюция системы органов прокуратуры и полномочий прокуроров в современной России

К рубежу формирования России как самостоятельного государства в конце 1991 г. органы прокуратуры РСФСР пришли в единой системе прокуратуры СССР, ведущей свой отсчет с 1922 г. Говоря непосредственно о создании прокуратуры РФ, необходимо назвать ряд важных документов, явившихся основой создания прокуратуры в современной России. Здесь мы под термином "современная Россия" понимаем весь период начиная от создания до настоящего времени Российской Федерации как государства, возникшего на исторически сложившейся территории бывшей Российской империи в границах Российской Советской Федеративной Социалистической Республики периода существования СССР.

В первую очередь нужно назвать постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 11.11.1991 № 1860-1 "О создании единой системы органов прокуратуры РСФСР", в котором Комитету Верховного Совета РСФСР по вопросам законности, правопорядка и борьбы с преступностью поручалось совместно с Генеральным прокурором РСФСР подготовить и представить па рассмотрение Верховного Совета РСФСР предложения о создании единой системы органов прокуратуры РСФСР. Фактической предпосылкой для реформирования органов прокуратуры в условиях вновь создаваемого государства послужили положения одобренной постановлением Верховного Совета РСФСР от 24.10.1991 № 1801-1 Концепции судебной реформы в РСФСР. Раздел 6 Концепции имел и продолжает иметь (поскольку документ является действующим) название "Прокуратура". Основной акцепт в нем делался на целесообразности сохранения за прокуратурой такой функции, как прокурорский надзор, поскольку во многих прокуратурах преимущественно западных стран институт прокуратуры традиционно функционирует лишь в рамках уголовного преследования, где роль прокурора сводится к поддержанию от имени государства обвинения по уголовным делам. Вот что записано в Концепции: "Общий надзор прокуратуры служит державным орудием принуждения в условиях отсутствия материальной заинтересованности производителя и неразвитости гражданского общества", "постепенное отмирание обще-надзорной функции прокуратуры не может повлиять па состояние законности в стране, если переход к рынку обеспечит внутренние естественные стимулы соблюдения законов". Как будет отмечено ниже, общенадзорная составляющая прокурорского надзора не только не проявила в последующем склонности к отмиранию, но и, напротив, это важнейшее направление деятельности прокуроров получило в буквальном смысле второе дыхание, когда, казалось бы, в рамках развития цивилизованных рыночных отношений с начала XXI в. был востребован весь потенциал прокуратуры РФ в целях обеспечения законности в стране.

Важной вехой для прокуратуры РФ явилось принятие Закона о прокуратуре, который вступил в силу с 18 февраля 1992 г. Принятие данного закона именно в тот период было важно прежде всего с позиции необходимости достойной замены действовавшему до того времени Закону СССР "О прокуратуре СССР" 1979 г., поскольку государства с таким названием в 1992 г. уже не существовало.

Следует отметить, что, несмотря на исключение из Закона РФ от 17.01.1992 № 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", в развитие положений Концепции судебной реформы в РСФСР (в отличие от Закона СССР "О прокуратуре СССР" 1979 г.) положений о надзоре прокуроров за деятельностью судов, надзорная составляющая, а именно надзор за законностью принимаемых судами определений, постановлений и приговоров сохранялся в процессуальном законодательстве достаточно долго — в уголовном процессе до 1 июля 2002 г., а в гражданском — до 1 февраля 2003 г., т.е. до вступления в силу новых на тот период соответственно УПК РФ и ГПК РФ.

Из видимых потерь 1992 г. можно отметить только лишение прокуратуры такой функции, как координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, что спустя немногим более чем через три года было признано законодателем ошибочным.

Вместе с тем следует отметить, что начало 90-х гг. XX в. помимо трудностей перехода к рыночным отношениям было достаточно нестабильным и с точки зрения навязываемых с подачи западных идеологов споров о необходимости избавления от всех институтов советского тоталитаризма, включая не только органы государственной безопасности, но и прокуратуру.

В этих непростых условиях нужно отдать должное возглавившему на непродолжительный срок прокурорскую систему Генеральному прокурору РФ А. И. Казаннику, которому при составлении Конституции РФ удалось отстоять самостоятельный статус прокуратуры РФ, который она продолжает сохранять и по сей день.

В ст. 129 Конституции России до 6 февраля 2014 г. было закреплено, что прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. При этом Основной закон не дает ответа на вопрос, какие функции осуществляются прокуратурой. В ч. 1 обновленной редакции (ранее — в ч. 5) ст. 129 Конституции РФ закреплено, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом. Следует отметить, что принятие Конституции РФ не повлекло за собой внесение изменений в действующий на тот момент Закон о прокуратуре, согласно которому на органы прокуратуры было возложено осуществление таких функций, как: прокурорский надзор, который подразделялся па надзор за исполнением законов (по советской терминологии — общий надзор), надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие, надзор за исполнением законов в местах содержания задержанных, в местах предварительного заключения, при исполнении наказания и иных мер принудительного характера, назначаемых судом, надзор за исполнением законов органами военного управления, воинскими частями и учреждениями (эти четыре направления в научной классификации прокурорского надзора получили название отраслей); участие в рассмотрении судами дел; расследование преступлений в предусмотренных уголовно-процессуальным законом случаях.

Статус Федерального закона, как и предписано Конституцией России, рассматриваемый законодательный акт приобрел в конце 1995 г. в связи с принятием Федерального закона от 17.11.1995 № 168-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации"". В ст. 1 Закона о прокуратуре были четко определены цели деятельности прокуратуры РФ, к которым относилось обеспечение:

  • 1) верховенства закона;
  • 2) единства и укрепления законности;
  • 3) защиты прав и свобод человека и гражданина;
  • А) защиты охраняемых законом интересов общества и государства.

В контексте заявленных целей принципиальным обновлением надзорной функции явилось дополнение ее такой отраслью, как надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, что обусловлено было не в последнюю очередь проводимой государством на международном уровне работой по вступлению в Совет Европы, а это предполагало в том числе распространение на Российскую Федерацию юрисдикции Европейского Суда по правам человека. Кроме того, в принципе необходимо было показать "человеческое лицо" российского прокурорского надзора, поскольку, как было отмечено выше, для прокуратур западного типа надзорная функция традиционно являлась чуждой, в этом смысле нужно было убедить оппонентов в востребованности прокурора как защитника прав и свобод человека и гражданина.

Возвращаясь к новой на тот момент редакции Закона о прокуратуре, следует отметить, что прокурорам была возвращена существовавшая у них до 1992 г. функция координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, что было обусловлено острой криминогенной обстановкой в первой половине 90-х гг. прошлого столетия, а также ведомственной разобщенностью правоохранительных органов, не позволявшей должным образом стабилизировать ситуацию с противодействием преступным посягательствам на различные сферы общественных отношений.

Следует отметить, что в качестве самостоятельной функции было обособлено уголовное преследование, которое выражалось как в расследовании органами прокуратуры преступлений (прокурор мог принять к своему расследованию практически любое уголовное дело), так и в поддержании государственного обвинения в судах.

Также как новое направление деятельности, называемое некоторыми авторами самостоятельной функцией, следует назвать участие прокурора в правотворческой деятельности, рассматриваемое с позиции завуалированного права законодательной инициативы, которого прокуроры были лишены. Согласно первоначальной редакции Закона о прокуратуре 1992 г. эта деятельность присутствовала, но в ст. 1 не упоминалась. Здесь следует оговориться, что правом законодательной инициативы Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры не обладают в силу отсутствия соответствующих положений Конституции РФ и Законе о прокуратуре. Вместе с тем начиная с 90-х гг. XX в. в субъектах РФ начала формироваться практика наделения прокуроров соответствующих субъектов РФ правом законодательной инициативы на региональном уровне путем включения правоустанавливающих норм в конституции (уставы) субъектов РФ. В настоящее время такая практика имеет место в абсолютном большинстве субъектов РФ, включая новообразованные Республику Крым и город федерального значения Севастополь, и в целом оценивается как позитивная.

Следующие знаковые изменения были внесены в Закон о прокуратуре Федеральным законом от 10.02.1999г. 31-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации"". Речь идет не о функциональных преобразованиях, поскольку единственным новшеством в этом вопросе явилось дополнение прокурорского надзора новой отраслью (хотя многие авторы и не соглашаются с такой характеристикой) — надзором за исполнением законов судебными приставами. Более существенной новеллой явилось включение в Закон о прокуратуре самостоятельного раздела, посвященного вопросам службы в органах и учреждениях прокуратуры. Дело в том, что до этого специфика прохождения службы в прокуратуре регламентировалась постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ, но такое полномочие нижней палаты российского парламента не вытекало из ст. 103 Конституции РФ, определяющей вопросы ведения Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

Повое тысячелетие ознаменовалось большими переменами, что было связано, прежде всего, с принятием новых процессуальных кодифицированных актов. Так, вступление в силу с 1 июля 2002 г. УПК РФ внесло в прокурорскую деятельность следующие коррективы:

  • 1) прокуроры (кроме прокуроров-руководителей) лишились права самостоятельно выносить постановления о возбуждении уголовного дела и расследовать преступления;
  • 2) на прокуроров-руководителей была возложена обязанность согласовывать вес постановления о возбуждении уголовных дел, выносимые дознавателями и следователями, что потребовало серьезного увеличения числа заместителей прокуроров городов и районов;
  • 3) прокуроры лишились права самостоятельно санкционировать применение такой меры пресечения, как содержание под стражей. Они стали выступать в качестве предварительного фильтра, рассматривая соответствующие ходатайства следователей и дознавателей, соглашаясь либо не соглашаясь с доводами органов расследования;
  • 4) на прокуроров возложили обязанность поддерживать государственное обвинение по всем категориям уголовных дел, что обусловило необходимость дополнения штатной численности органов прокуратуры 4 тыс. новых единиц.

В арбитражном процессе вступивший в законную силу с 1 сентября 2002 г. АПК РФ существенно снизил роль прокурора, поскольку в ст. 52 оставил лишь четыре основания для обращения прокуроров в арбитражные суды, ограничив их правомочность вопросами оспаривания правовых актов и решений органов публичной власти, а также законности сделок, заключаемых такими органами либо структурами, в которых присутствует государственное или муниципальное участие. В настоящее время таких оснований девять, что является результатом переосмысления законодателем и существовавшим до 6 августа 2014 г. ВАС РФ роли прокурора в арбитражном процессе.

Достаточно жестко отнесся законодатель к прокурорам и в ГПК РФ, который вступил в силу с 1 февраля 2003 г. Речь идет о ст. 131 ГПК РФ, согласно которой в случае обращения прокурора в защиту нарушенных прав гражданина в заявлении должно быть обоснование невозможности самого гражданина отстоять свои права. Безусловно, на фоне стремления Российской Федерации выглядеть в глазах мирового сообщества страной, где культивируются основные принципы демократии, в том числе примат соблюдения прав человека и гражданина и их защиты, такого рода решение выглядело несколько странно. Названное обстоятельство обусловило снижение числа исков и заявлений прокуроров в защиту прав граждан. Вопрос о смягчении требований к обращению прокуроров в суды общей юрисдикции с исками (заявлениями) в защиту прав граждан назрел в связи с кризисными событиями осени 2008 г., что послужило основанием для внесения в ст. 45 ПIК РФ положений, позволяющих прокурору обращаться в суд в случае предварительного поступления в органы прокуратуры жалоб граждан в связи с нарушениями их прав в сфере трудовых (служебных) отношений, защиты семьи, материнства, отцовства и детства, права на благоприятную окружающую среду и в ряде других оговоренных законом случаев.

Достаточно неоднозначно можно оценить и место прокурора в реализации вступившего в силу с 1 июля 2002 г. КоАП РФ, поскольку, с одной стороны, прокуроры получили право выносить постановления о возбуждении дела об административном правонарушении по любому составу в отношении любых лиц, а с другой — усложнилась процедура оспаривания прокурором вынесенных решений по делам об административных правонарушениях, поскольку было введено разделение решений на не вступившие и вступившие в законную силу (во втором случае алгоритм реагирования прокурора значительно усложнялся).

Что касается изменений во внепроцессуальной и прежде всего в надзорной сфере, то здесь "нулевые" и последующие годы следует отметить однозначно со знаком "плюс".

Прежде всего, в 2000 г. прокуратура РФ получила серьезный карт-бланш от Президента России В. В. Путина в связи с необходимостью укрепления единства правового пространства. Дело в том, что в ряде субъектов РФ во второй половине 90-х гг. XX в. начался слабо контролируемый федеральным центром "парад суверенитетов", который выражался зачастую в обособленной от интересов России правотворческой деятельности. Курс, взятый на укрепление государства в 2000 г., позволил за сравнительно небольшой период (2—3 года), в том числе путем эффективного использования потенциала прокуратуры РФ, серьезно зачистить заросшее сорняками-документами правовое поле. В последние годы прокуроры хотя и встречаются с неединичными фактами издания в регионах незаконных нормативных правовых актов, но уже работают, что называется, в режиме реального времени.

Закон о противодействии экстремизму возложил на органы прокуратуры ответственную задачу по проверке законности в деятельности общественных и религиозных объединений и средств массовой информации на предмет наличия в ней экстремистских проявлений, в связи с чем прокуроры получили такие новые полномочия, как право выносить предостережение о недопустимости нарушения закона руководителям общественных и религиозных объединений и иным лицам, а также предупреждение таким объединениям и средствам массовой информации по факту допущенных ими нарушений. Причем повторное в течение года нарушение названными субъектами правоотношений законодательства о противодействии экстремизму влечет за собой обращение прокурора в суд о ликвидации общественного (религиозного) объединения или о прекращении деятельности средства массовой информации.

В связи с присоединением Российской Федерации к международным конвенциям против коррупции был принят Закон о противодействии коррупции, ст. 5 которого па Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров возложила задачу по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией и реализации иных полномочий в области противодействия коррупции. Таким образом, координационная функция прокуратуры была расширена, поскольку в сфере борьбы с коррупцией речь идет не только об уголовно наказуемых деяниях. Среди новых задач в сфере противодействия коррупции следует отметить и возложение на органы прокуратуры в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" обязанности проводить антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов, издаваемых поднадзорными прокурорам органами и должностными лицами в отдельных сферах общественных отношений, например в сфере прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, сфере прохождения государственной и муниципальной службы, природоохранной сфере.

Серьезное влияние на создание конструктивной среды взаимодействия прокуроров с бизнес-сообществом оказало принятие Закона о защите прав юридических лиц, в силу ст. 10 которого на прокуроров первоначально с 1 мая 2009 г. была возложена задача по согласованию внеплановых проверок, проводимых контрольно-надзорными органами в субъектах малого и среднего предпринимательства. С 2010 г. данное полномочие применяется прокурорами для оценки законности внеплановых проверок, организуемых в отношении всех субъектов предпринимательской деятельности. Кроме того, согласно этому же законодательному акту прокуроры начиная с 2010 г. официально аккумулируют и размещают на своих сайтах в сети "Интернет" информацию о намечаемых контрольно-надзорными органами плановых проверках на предстоящий календарный год, что позволяет держать проведение таких мероприятий в сфере прокурорского внимания. Схожие полномочия прокуроры получили с 1 января 2014 г. применительно к осуществлению контрольно-надзорными органами проверок в отношении органов местного самоуправления и их должностных лиц связи с внесением изменений в ст. 77 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Также следует отмстить, что начиная с 1 января 2012 г. на органы прокуратуры возложена обязанность осуществления государственного учета статистических данных о состоянии преступности и работы по расследованию преступлений. С 2013 г. перечень прокурорских функций дополнился контролем за соответствием расходов государственных служащих и иных лиц их доходам.

К числу серьезных функциональных потерь последних лет следует отнести утрату прокуратурой РФ такой составляющей уголовного преследования, как расследование преступлений. Как известно, с 7 сентября 2007 г. в системе прокуратуры был обособлен следственный аппарат путем образования Следственного комитета при прокуратуре РФ. При этом полномочия прокуроров по осуществлению надзора в процессуальной деятельности следователей (причем не только прокурорских) были существенно сокращены. С 15 января 2011 г. из прокурорской системы выделился самостоятельный Следственный комитет РФ. В то же время необходимо подчеркнуть, что данная процедура является очередным шагом в реализации положений упомянутой выше Концепции судебной реформы в РСФСР, предусматривавшей отделение прокурорского следствия от руководства со стороны прокуроров, хотя существуют и более смелые планы по созданию единого следственного органа, который бы осуществлял расследование по всем уголовным делам, относящимся к подследственности следственных органов.

Таким образом, резюмируя сказанное, хотелось бы отметить, что за прошедшие более чем 20 лет функционирования прокуратуры РФ она доказала своей деятельностью востребованность в качестве неотъемлемого государственно-правового института и в обозримой перспективе, учитывая наличие многих нерешенных проблем на пути построения правового государства, будет продолжать выполнять ставящиеся перед ней задачи, обеспечивая законность с позиции разумного сохранения баланса в вопросах защиты личного (персонифицированного), общественного (неперсонифицированного) и публичного (государственного и муниципального) интересов.

 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >