Полная версия

Главная arrow История arrow История государственного управления

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>

Глава 9. Новый этап рационализации государственного управления в условиях просвещенного абсолютизма. Административные реформы Екатерины II

ЕКАТЕРИНА II (1729 17911)

Российская императрица с 1762 г.

Внутренняя политика Екатерины II отмечена чертами "просвещенного абсолютизма".

Провела реорганизацию Сената (1763), секуляризацию земель (1763-1764), упразднила гетманство на Украине (1764).

Возглавляла Уложенную комиссию (1767-1769) для разработки свода законов Российской империи.

Издала Учреждение для управления губерний (1775), Жалованную грамоту дворянству (1785) и Жалованную грамоту городам (1785).

Екатерина II вела активную внешнюю политику. В результате русско-турецких войн (1768-1774, 1787-1791) Россия окончательно закрепилась на Черном море, к ней присоединены Северное Причерноморье, Крым, Прикубанье. Приняла под российское подданство Восточную Грузию (1783). В 1772-1793, 1795 гг. осуществлены разделы Речи Посполитой.

Портрет Екатерины II

Рис. 9.1. Портрет Екатерины II

9.1. Политика просвещенного абсолютизма в государственной деятельности Екатерины II: сущность и приоритеты

Вторую половину XVIII в. в истории развития большинства европейских стран и России принято называть эпохой "просвещенных монархий" ("просвещенного абсолютизма"). Основным содержанием политики просвещенного абсолютизма стало преобразование наиболее устаревших социальных институтов (упразднение некоторых сословных привилегий, подчинение Церкви государству, проведение реформ в сфере суда, школьного обучения, крестьянской реформы, смягчение цензуры и др.) под воздействием требований времени. В своей деятельности просвещенные монархи (Иосиф II в Австрии, Фридрих II в Пруссии) опирались на идеи европейских философов-просветителей, общим положением философии которых было представление о необходимости разумного устройства общества на основе распространения просвещения как среди основной массы граждан, так и среди самих правителей. В литературе эта политика получила образное название "союз королей и философов" или "философ на троне". Типичным представителем этой политики в России была Екатерина II, которую европейские просветители за смелые проекты переустройства общества и преобразования общественных нравов называли "Северной Семирамидой", "Царскосельской Минервой", а сам Вольтер почитал ее за образец просвещенного монарха, радеющего за процветание Отечества, служащего для блага общества и народа.

С точки зрения конечной цели политика просвещенного абсолютизма призвана была преодолеть порожденный модернизацией социальный конфликт внутри традиционного общества. При этом считалось, что основным инструментом, разрешавшим этот конфликт, должна слить законодательная деятельность просвещенных монархов. Этот основополагающий принцип просвещенного абсолютизма строился на убеждении, что общество можно совершенствовать, не меняя характера его политического строя с помощью совершенной системы законодательства и эффективной, рационально организованной системы управления.

В то же время сама законодательная деятельность монархов не должна была сводиться к простому упорядочению уже существующих законов. Речь шла о необходимости создания принципиально новой системы регулирования общественных отношений. Центральным механизмом этой системы должна была стать кодификация законов, которая рассматривалась одновременно и как цель (создание новых современных законов, отвечающих духу времени и основанных на последних достижениях философской, политической и юридической науки), и как средство (средство внедрения в общество новых представлений о его идеальном устройстве).

Не случайно свое правление Екатерина II начала с созыва Уложенной Комиссии (1767) для составления нового свода законов (повой модернизированной версии Соборного уложения взамен принятого еще в 1649 г. при царе Алексее Михайловиче). В подготовленном для этой комиссии документе - "Наказе императрицы Екатерины II" утверждались новые представления о роли законов в государстве, о правах и свободах его граждан, пропагандировались политические и правовые идеи корифеев европейской мысли (Т. Гоббса, Ш.-Л. Монтескье, Ж. Ж. Руссо, итальянского просветителя и юриста Ч. Беккария, известного в Европе своим произведением "О преступлениях и наказаниях"). При составлении "Наказа" Екатерина II использовала также сведения из французской Энциклопедии. Важным подспорьем при разработке идеологии просвещенного абсолютизма стали сочинения немецкого философа и публициста И. Юсти, являвшегося одним из наиболее известных теоретиков европейского камерализма. Его капитальный труд "Основание силы и благосостояния царств, или подробное начертание всех знаний, касавшихся до государственного благочиния" (Ч. 1-4) был переведен на русский язык и издан российской Академией наук в 1772-1778 гг.

Ведущими идеями во всей идеологии Просвещения XVIII в. и политике просвещенных монархий были идеи естественного права и договорного происхождения государства, сыгравшие определяющую роль при переходе традиционных монархий к государствам Нового времени. В идеале эти идеи должны были разрешить проблему конфликта между обществом и государством, народом и властью и устранить тот дуализм, который изначально существовал между суверенитетом государства и нравами граждан. Признание договорного происхождения государства предполагало, что общество добровольно делегирует властные полномочия либо одному лицу, либо группе лиц (сословно-представительная форма правления, республика). Но своему содержанию установка на построение государства на основе общественного договора между гражданами и властью имела более радикальный характер, чем позитивная юриспруденция, так как в своей основе была ориентирована на будущие преобразования. Вместе с провозглашаемыми равенством людей от рождения (теория естественного права), неприкосновенностью частной собственности она закладывала основы будущего правового государства. В контексте политической практики XVIII в. эти теории воплощались в форме "истинной монархии" (Л. Монтескье), предполагавшей ограничение произвола власти основными законами государства, обязательными для всех.

В политике Екатерины II эти идеи нашли свое выражение в попытке императрицы юридически определить рамки верховной власти, наделить основные сословия набором гарантированных прав и обязанностей ("Жалованные грамоты" дворянству и городам), поставить предел произволу чиновников. При Екатерине II была предпринята первая серьезная попытка разделения властей на уровне местной администрации. То, что не удалось сделать Петру I, более полно было реализовано Екатериной II: суд был отделен от администрации, создана система самостоятельных судов для каждого сословия в отдельности. Следуя традициям Петра I в части создания действенной системы законодательства и требования неукоснительного соблюдения законов в государстве, Екатерина II в то же время не считала правильными его методы управления государством, в духе просветительских идей выступала за сокращение вмешательства верховной власти в экономические отношения (экономический либерализм), в деятельность органов управления.

В период правления Екатерины II получил дальнейшее развитие процесс институциализации политики и государственного управления, основанный на разделяемом императрицей новом представлении о роли монарха в системе власти и управления, которое к тому времени широко было распространено в Европе. Согласно этому представлению монарх должен был ограничиваться общим "надзиранием" и не вмешиваться в сам процесс управления, делегируя функции управления государственному аппарату и сословным учреждениям.

К этому же времени относится первая серьезная попытка (инициированная еще Петром III) регламентировать процедуру выражения воли верховной власти и определить сферу устных царских распоряжений, которые очень часто ставили функционирование всей системы управления в зависимость от субъективных факторов (либо от личных капризов монарха, либо от его окружения). В частности, было установлено, чтобы все устные царские распоряжения императорскому Сенату передавались только через сенаторов и эти устные распоряжения не могли отменить прежние решения монарха, облеченные в письменную форму.

В русле общих принципов, которые утверждались в то время в Европе, находились взгляды Екатерины II на роль полиции и "полицейского права" в управлении государством. В своем стремлении учредить в России хорошую и точную полицию Екатерина II исходила из представлений о благотворном воздействии государства и государственной регламентации всех сторон жизни общества на состояние общественных нравов, с помощью полиции она рассчитывала внести порядок в повседневную жизнь общества, воспитать в нем уважение к закону и укрепить нравственность.

Нельзя сказать, что Екатерина II была здесь оригинальной. Петр I основывался на том же постулате, когда писал, что "полиция есть душа государства и всех добрых порядков и фундаментальной человеческой безопасности и удобности". Это наставление царя-реформатора предназначалось для Главного магистрата, в подчинении которого находились городовые магистраты, наделенные Петром I и полицейскими функциями. При Петре I была введена и первая полицейская должность генерал-полицмейстера, хотя власть его оставалась во многом неопределенной и ограничивалась Санкт-Петербургом. Однако Екатерина II пошла гораздо дальше Петра I в своем намерении установить твердый порядок в государстве. В ходе проведенных ею преобразований роль полиции в государстве не просто усилилась, сама полицейская деятельность приобрела качественно новое значение. При Петре I огромную роль в системе государственной администрации играли военные, армия, а "Табель о рангах" приравнивала гражданских чиновников к офицерским чинам, не делая большого различия между военной и гражданской службой. При Екатерине II армия стала выводиться из управления и заменяться полицией: во всех крупных городах империи были созданы новые полицейские должности и учреждения (учреждена Управа благочиния, введены должности городничих), в уездах также учреждалась постоянная уездная полиция (Нижний земский суд во главе с капитаном-исправником).

Более настойчивой оказалась Екатерина II и в своем стремлении создать необходимые условия для развития в России среднего класса, упрочить положение городского промышленного и торгового класса, что вполне вписывалось в разделяемые императрицей идеи экономического либерализма. Показательно, что наряду с основной для абсолютной монархии проблемой укрепления дворянского сословия большинство заседаний Уложенной комиссии было посвящено вопросам развития городов, промышленности, торговли. В составленном Екатериной II для обсуждения на этой комиссии "Наказе" был выделен специальный раздел под названием "О среднего рода людей" (т.е. о городском сословии). В нем проводилась мысль о том, что благосостояние любого государства составляют прогресс и процветание ремесел, промышленности, торговли и что развитие городского сословия должно стать приоритетным в политике центральной власти. С этой целью была подготовлена и проведена новая городская реформа, в результате которой было в целом завершено начатое Петром I дело по организации русских городов и приданию им современного вида. Издание Жалованной грамоты городам (1785) призвано было подчеркнуть то особое значение, которое придавала центральная власть решению этой проблемы. Отныне городское население выделялось как самостоятельное и значимое для страны. Города получили сословную корпоративную организацию, впервые в России создавалось современное, на уровне европейских стандартов, городское самоуправление.

Основным противоречием просвещенного абсолютизма Екатерины II принято считать усиление сословного характера проводимой ею политики, результатом которого стало превращение России в дворянскую империю с господствующим положением дворянства во всех сферах экономической и общественно-политической жизни. По мнению большинства исследователей, такая направленность политики Екатерины II шла вразрез с заявлениями императрицы о своей приверженности идеям европейских просветителей, выступавших как раз за ликвидацию сословных различий и упразднение всяких сословных привилегий. Надо, однако, учитывать, что ко времени вступления Европы в Новое время большинство европейских стран прошли длительный период сословного развития, сословия на Западе рано получили широкие права и свободы, чего как раз не хватало России. Поэтому стремление Екатерины II очертить границы сословий, дать сословиям, в первую очередь дворянскому, более четкую организацию и наделить их установленными законом правами следует рассматривать скорее как заслугу, а не недостаток ее политики, которая вполне соответствовала ее представлениям о целях и задачах просвещенного монарха в России.

Есть основания полагать, что наряду с Жалованными грамотами дворянству и городам, Екатерина II готовила такую же грамоту и государственным крестьянам. Однако опасно станового дворцового переворота, зависимость царицы от дворянства, оказавшегося в условиях России одним из наиболее консервативных слоев населения, заставило Екатерину II отказаться от этих планов, так как это поставило бы на повестку дня и вопрос о статусе крепостных крестьян.

Вместе с тем в условиях России политика просвещенного абсолютизма не отличалась последовательностью: больше чем европейским монархам Екатерине II были свойственны двойственность действий и декларативность обещаний, расхождение между провозглашаемыми целями и средствами их достижения, между словом и делом. Именно при Екатерине II происходит дальнейшее усиление крепостного права, помещики получили неограниченную власть над своими крестьянами. Усилившаяся экспансия дворянства, претендовавшего на роль первого сословия в государстве, равно как и стремление власти заручиться его поддержкой, нередко лишали власть возможности проводить самостоятельную политику, делали ее вопреки объявленной цели достижения "всеобщего блага" заложницей сословных интересов дворянства.

Хотя Екатерина II декларировала принцип невмешательства царствующей особы в систему управления и судопроизводства и на словах выступала за введение законности в систему государственных отношений, однако, в условиях сохранения в руках императрицы абсолютной власти неизбежен был и произвол власть предержащих, и коррупция, и фаворитизм. Громко объявленное намерение ограничить произвол власти законом было сведено к ряду второстепенных и непоследовательных мер, направленных на ограничение произвола бюрократических учреждений.

Вопреки провозглашаемым идеям и принципам европейского Просвещения, установкам на разделение властей, обеспечение прав и взаимных обязанностей власти и народа Екатерина II, так же как и ее предшественники стремилась управлять страной самодержавно и не допускала ограничения своей власти. Даже весьма скромный проект графа Н. И. Панина о создании при императрице совещательного императорского совета был, как известно, отвергнут Екатериной II. По крайней мере, она нашла убедительными опасения своих советников, считавших, что создание нового высшего органа чревато установлением аристократического правления и что реализация проекта Панина превратит Россию из самодержавной монархии в монархию, управляемую олигархическим советом чиновной аристократии.

При Екатерине II усиливается личное начало в управлении. Так же, как и Петр I, Екатерина II предпочитала осуществлять управление государством через лично зависимых от нее, близко к ней стоящих и быстро схватывающих ее идеи уполномоченных лиц. Этой цели была в значительной мере подчинена предпринятая Екатериной II в начале своего правления крупная реформа Сената, результатом которой стало подчинение Сената единоличной власти генерал-прокурора, выполнявшего указания императрицы и контролировавшего все действия сенаторов. На этой же основе происходила перестройка центрального и местного управления, была проведена одна из самых мощных в истории России губернская реформа 1775 г., направленная па создание единообразной системы управления на всей территории Российской империи.

По мнению современных исследователей, эта реформа фактически устанавливала режим чрезвычайного правления на всей территории империи, который в целом соответствовал общему характеру правления Екатерины II. Эту особенность екатерининского правления очень тонко подметил Н. М. Карамзин в своей знаменитой "Записке о древней и новой России". По его словам, императрица предпочитала опираться не на абстрактные правила или какие-то совершенные учреждения, а на способных, честолюбивых и преданных лично ей помощников, которым предоставлялся большой простор для действий. Так, введя должность генерал-губернаторов на всей территории России, она назначала на эти должности людей, пользовавшихся ее безграничным доверием (князь Г. А. Потемкин-Таврический, граф П. А. Румянцев-Задунайский, Я. Брюс, Р. II. Воронцов и др.).

 
<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>