Полная версия

Главная arrow Менеджмент arrow Государственная гражданская служба

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>

Глава 4. Сущность и особенности государственной гражданской службы

Государственная гражданская служба как за рубежом, так и у нас в стране зачастую, особенно в правовых отношениях, именуется "государственно-административным управлением". Она составляет неотъемлемый элемент государственной власти - деятельность по ее обслуживанию. Конституционная норма "единство системы государственной власти" (ч. 3 ст. 5) означает, что в России должна действовать единая система гражданской службы. Разумеется, не в качестве параллельной системы власти, а как единообразная форма ее внутренней организации. Реализация этой нормы Конституции была и остается одним из ключевых моментов дальнейшей разработки законодательства о государственной гражданской службе.

4.1. Гражданская служба как аппаратная деятельность

Некоторые авторы сильно преувеличивают роль и значение гражданской службы, считают ее основополагающей в государственном управлении. Например, по мнению В. С. Нечипоренко, "в литературе о государственной службе порой содержатся ошибочные утверждения о второстепенность, обслуживающем характере государственной службы, что искажает ее сущность и дезориентирует тех, кто учится в вузах...". Правда, поскольку он в основном использует двойное понятие "государственная служба - гражданская служба", то не всегда ясно, о чем идет речь. Так, приведя неточную цитату из ст. 3 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", где будто бы говорится, что "государственная служба трактуется как профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы но обеспечению исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности", автор считает, что это "узкий вариант трактовки, причем ухудшенный тем, что в нем не нашлось места самому государству".

С его точки зрения, данная "формулировка понятия государственной службы страдает рядом недостатков: во-первых, эта служба трактуется не как государственная, а как ведомственная, поскольку ее границы не выходят за пределы государственного органа - структуры более низкого уровня по сравнению с государством; во-вторых, не определено понятие "профессиональная" деятельность, поскольку не ясно, о какой профессии идет речь; в-третьих, формулировка "обеспечение полномочий государственных органов" носит расплывчатый и некорректный характер. Она дает повод к принижению роли государственной службы в осуществлении государственного управления, в частности административного" .

Попробуем разобраться в данной "критике". Во-первых, государственная гражданская служба уже по своему названию говорит о том, что она государственная. Но государство как таковое в обществе не представлено единой предметной формой, оно распадается па различные государственные органы, среди которых выделяют центральные (законодательные, исполнительные, судебные, иные) и ведомственные, отвечающие за реализацию законов и подзаконных актов, принятых в центральных структурах. Каков характер государственной гражданской службы? Очевидно, что вся ее деятельность связана с ведомственной направленностью. Особенно очевидно это станет тогда, когда появятся федеральные и региональные органы управления данной службой.

Во-вторых, автор как-то не заметил, что в той цитате, которую он приводит для своей "критики", совершенно определенно говорится о "содержании профессиональной деятельности" гражданских служащих, а именно: она направлена на "обеспечение исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности". Каково данное "обеспечение"? Автор об этом говорит без конкретики, тогда как, к примеру, социально-правовой статус гражданской службы содержит права, обязанности, запреты, ограничения, требования, ответственность, социальную обеспеченность, а также гарантии гражданских служащих. Следовательно, гражданские служащие не "исполняют" полномочия государственных органов, а только "обеспечивают" их исполнение политическими руководителями.

И, в-третьих, о "расплывчатом и некорректном характере" формулировки об обеспечении полномочий государственных органов. Совершенно очевидно, что в первых статьях законов и подзаконных актов, как правило, даются лишь общие формулировки, которые впоследствии наполняются реальным правовым содержанием. Если бы в данной статье были перечислены хотя бы некоторые правовые статусы, то это привело бы к дезорганизации содержания закона, к нелогичному изложению глав и статей. Слова о "расплывчатости и некорректности", судя по всему, понадобились автору для того, чтобы сделать вывод "о принижении роли государственной службы".

При этом, в курсе лекций В. С. Нечипоренко используются различные уничижительные определения характера "государственной службы", которые будто бы применяются другими авторами, но в действительности подобной практики нет. Например, В. С. Нечипоренко считает, что "государственный служащий не может "быть в услужении" у представителя нанимателя или лица, занимающего государственную должность (что еще хуже). Нельзя согласиться и с тем, что ограничения и запреты для государственных (в том числе и муниципальных) служащих вводятся только ради этого "услужения". Это делает государственных и муниципальных служащих "изгоями общества", поскольку кроме них (не имея в виду лишенных этих прав по суду) никто больше не лишается своих конституционных прав".

Что касается "принижения роли" административного управления, то административная власть, как показывает опыт, - это одна из двух государственных властей, основное внимание в которой уделяется управленческому аппарату. Теория административной власти является политико-управленческой наукой, имеющей специфический объект исследования - государственную гражданскую службу. Ее целью является постоянное совершенствование государственной администрации, улучшение властных функций государственного аппарата.

Вместе с тем В. С. Нечипоренко весьма непоследователен в своих оценках государственной службы. Уже говорилось, что он в одних случаях принижает ее роль, а в других - преувеличивает. В частности, он призывает к "освобождению от необоснованных претензий политиков на патронат над должностями государственной службы". Ijo.iee того: "5ажпым аспектом власти в государственных органах является то, что в них государственные служащие могут приобретать власть над политиками, должностными лицами и своими руководителями". Подобные случаи действительно происходят, но достаточно редко и рассматриваются как правовая аномалия, т.е. поведение, отклоняющееся от нормы.

А какова, по мнению данного автора, специфическая роль государственной (гражданской) службы в системе государственного управления? С его точки зрения, "государственная служба" - это "управленческий институт", а следовательно, ее специфической целью является управленческая деятельность. Однако управление как цель используется не только государственной гражданской службой, но всем государством и всеми управленческими структурами гражданского общества. Именно государство является основным институтом политической системы классового общества, осуществляющим управление общественными делами. И поскольку "государственная служба - гражданская служба" является государственной структурой, то, естественно, она также имеет управленческий характер, о чем мы уже говорили выше. Основной функцией данной службы является не просто управление, а обеспечение полномочий федеральных и региональных государственных органов и их руководителей в управленческом процессе.

Если говорить по существу, то государственная власть, помимо внешнего разделения по вертикали и горизонтали, внутри себя функционально делится еще на две части - известный принцип дихотомии государственной власти (греч. dichotomia < dicha - два + tome - сечения): на работников, осуществляющих политическую власть в государственных органах, и на работников, осуществляющих в этих же органах административную власть или гражданскую службу (рис. 3).

Место гражданской службы в государстве

Рис. 3. Место гражданской службы в государстве

Понятие "администрация" происходит от латинского ad + ministrare, что означает "служить для". При этом глагол ministrare является производным от существительного ministris, что переводится как "слуга". Этимология слова в значительной мере отражает существо дела. В любой управленческой структуре администрация находится в подчиненном положении у какой-либо власти - в нашем случае у политико-государственной. Она придается этой власти в качестве вспомогательной управленческой силы для содействия осуществлению ее полномочий. В этом смысле понятие "администрация" равнозначно понятию "аппарат", т.е. - совокупность работников какой-либо организации.

В числе первых идею о раздвоении государственной власти на политическое руководство и администрацию высказал в 1845 г. французский социолог Александр Ф. Вивьен в своей книге "Очерки об администрации". Более обстоятельно эта идея была изложена в 1887 г. в работах молодого американского ученого из Принстона Вудро Вильсона. Он считал, что государство выполняет две базовые функции: политическую, которая состоит в выработке для страны общих направлений развития и общих законов, а также административную, которая является приложением этих общих направлений и законов к конкретным людям и ситуациям. Поскольку административные функции, по его мнению, отличаются от политических, то они должны быть деполитизированы.

Доктрина дихотомии государственной власти на политическое руководство и администрацию, во-первых, дала удовлетворительное теоретическое обоснование механизму формирования постоянной профессиональной гражданской службы. Утверждалось, что поскольку гражданские служащие являются только исполнителями той политики, которая определяется политическими руководителями, то нет необходимости в том, чтобы гражданские служащие были непосредственно ответственными перед избирателями. Гражданская служба концентрировалась на проблемах создания административного аппарата, рекрутирования и обучения гражданских служащих таким образом, чтобы они могли действовать с максимальной эффективностью и экономичностью. Считалось, что демократия - это забота политиков, а задача гражданских служащих - повышение профессионализма и эффективности своей административной (аппаратной) деятельности.

Во-вторых, привела к установлению основных принципов организации государственного управления. В соответствии с ними считалось, что все официальные лица, отвечающие за политику, должны избираться или назначаться выбранными официальными лицами на короткий период времени, а все гражданские служащие, аппаратные работники должны отбираться на основе системы оценок профессиональных качеств и находиться в должности настолько долго, сколько они сохраняют профессиональную компетентность и эффективность.

Именно эта идея должна быть заложена в один из основных организационных принципов гражданской службы - принцип пожизненного найма, работы на постоянной основе. Благодаря этому принципу обеспечиваются устойчивость и надежность в деятельности государства. Практика свидетельствует, что в современных условиях сильное государство невозможно без высокопрофессиональной и постоянной гражданской службы. К сожалению, данный принцип не действует в российской гражданской службе.

 
<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>