ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

  • • систему исполнительной власти в Российской Федерации;
  • • конституционно-правовой статус Правительства РФ;
  • • структуру федеральных органов исполнительной власти и конституционно-правовой статус основных их видов;

уметь

  • • вычленять (различать) общее и особенное в статусе различных федеральных органов исполнительной власти;
  • • определять пределы исполнительной вертикали в Российской Федерации применительно к конкретным сферам государственно- управленческой деятельности;

владеть

• навыками анализа (экспертизы) ведомственных правовых актов через призму предмета регулирования и их соответствия правовым актам большей юридической силы.

Система исполнительной власти в Российской Федерации

В Конституции РФ нет главы, посвященной непосредственно исполнительной власти. В соответствии с ч. 1 ст. 110 Конституции РФ исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство РФ. Однако данную норму не следует толковать ограничительно: Правительство РФ — высший, но не единственный орган в России, осуществляющий исполнительную власть. Она осуществляется системой органов, находящихся в иерархической зависимости. В этом заключается одна из основных особенностей исполнительной власти.

Конституция РФ содержит понятия «система исполнительной власти» (ч. 2 ст. 77) и «структура федеральных органов исполнительной власти» (ч. 1 ст. 112). Эти понятия близки, но не тождественны, соотносятся они следующим образом: система органов исполнительной власти — это Правительство РФ, федеральные министерства и иные ведомства, а структура органов исполнительной власти — это конкретные органы исполнительной власти, входящие в систему исполнительной власти. Определяющая роль в формировании системы и структуры федеральных органов исполнительной власти принадлежит Президенту РФ, законодательно эти вопросы не регулируются. Своими указами Президент РФ устанавливает структуру федеральных органов исполнительной власти и вносит в нее изменения, однако функции и полномочия федеральных органов исполнительной власти могут устанавливаться не только в актах главы государства, но и в федеральных законах, в постановлениях Правительства РФ (например, в положении о том или ином органе исполнительной власти).

Еще одно проявление несовпадения рассматриваемых категорий заключается в том, что в системе исполнительной власти РФ, как и в системе государственной власти в целом, выделяются два уровня власти — федеральный и региональный. Субъекты РФ самостоятельно устанавливают «свою» систему исполнительной власти с учетом предписаний Конституции РФ и федерального законодательства, однако органы исполнительной власти субъектов РФ функционируют не изолированно, а в качестве элемента единой системы исполнительной власти России. Часть 2 ст. 77 Конституции РФ содержит положение о том, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Не менее важным является и уяснение границ «исполнительной вертикали»: органы исполнительной власти образуют единую систему только в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, следовательно, вне этих пределов региональные органы исполнительной власти самостоятельно осуществляют государственное управление в различных сферах общественной жизни.

На территории субъекта РФ могут образовываться и функционировать (причем функционировать в тесном взаимодействии с региональными органами исполнительной власти) территориальные органы федеральных органов исполнительной власти. Если такие органы созданы исключительно федеральным Центром для осуществления исключительных полномочий федеральных органов исполнительной власти, то они в систему органов исполнительной власти субъекта РФ не входят (таково положение, например, функционирующих в субъектах РФ территориальных органов Минюста России, ФСБ России и некоторых других федеральных органов исполнительной власти). Однако не так однозначно решается вопрос статуса гак называемых должностных лиц «двойного подчинения» (принцип «двух ключей» востребован для реализации полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ). В федеральных законах и принятых на их основе других актах федеральных органов государственной власти может предусматриваться участие органов государственной власти субъектов РФ в определении статуса территориальных органов федеральных органов государственной власти (включая статус руководителей этих органов), призванных решать специальные задачи в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (формы и способы такого участия могут быть различны). При этом руководители некоторых территориальных органов федеральных органов исполнительной власти могут не только входить в систему региональных органов исполнительной власти, но и иметь статус, например, заместителя главы исполнительной власти субъекта РФ (таким статусом может, в частности, наделяться начальник органа управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям в субъекте РФ). Назначение указанных должностных лиц может осуществляться главой региона с обязательным согласованием с руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти.

Признав правомерность подобных ситуаций и схем в функционировании государственной власти в федеративном государстве, КС РФ обратил внимание на обладание рассматриваемыми должностными лицами двумя специальными статусами[1]. С одной стороны, они обладают статусом федеральных государственных служащих (в том числе статусом военнослужащих) с соответствующим набором прав, обязанностей, ограничений, гарантий и пр. С другой стороны, наделение их статусом заместителя главы субъекта РФ не может означать исполнения ими в полном объеме полномочий, которые предусмотрены или могут быть предусмотрены региональным законодательством в отношении заместителя главы региона — объем и виды полномочий, возлагаемых на должностных лиц «двойного подчинения», могут быть связаны исключительно с выполнением ими специальных функций государственного управления в определенной сфере и должны соответствовать природе соответствующей должности и функциям возглавляемых этими должностными лицами органов. В силу этого должностное лицо «двойного подчинения», являющееся заместителем высшего должностного лица субъекта РФ, ни при каких обстоятельствах не может, например, выполнять обязанности главы региона в случаях, когда последний не может их исполнять по каким-либо причинам.

Примечательно, что если тенденцией конца 1990-х — начала 2000-х гг. было последовательное ограничение прав субъектов РФ по участию в назначении должностных лиц «двойного подчинения», то после изменения порядка наделения полномочиями глав регионов в декабре 2004 г. наблюдается обратная тенденция: главы субъектов РФ получают весомые рычаги влияния на кадровую политику федерального Центра в регионах. Так, в соответствии с измененным Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» на главу региона возложена координирующая функция по организации взаимодействие органов исполнительной власти субъекта РФ с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами. Конкретизация указанной функции осуществлена в Указе

Президента РФ от 02.07.2005 № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти». В соответствии с Указом высшее должностное лицо субъекта РФ наделяется полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти соответствующего субъекта РФ и территориальных органов абсолютного большинства федеральных органов исполнительной власти — всех федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство РФ (включая федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные соответствующим министерствам), а также ряда министерств (и подведомственных им федеральных служб), руководство которыми осуществляет Президент РФ (МВД России, МЧС России, Минюст России). Отметим, что возврат к прямым выборам глав субъектов РФ в 2012 г. нс повлек изъятия у них указанной функции.

Назначение руководителей территориальных органов указанных федеральных органов исполнительной власти осуществляется соответствующим федеральным министром после обязательного согласования кандидатуры с главой региона (при этом назначение руководителя территориального органа федеральным министром вопреки воле главы субъекта РФ возможно только после повторного отказа в согласовании, и обязательным условием такого назначения является информирование федеральным министром о несогласовании кандидатуры соответственно Президента РФ или Правительства РФ).

Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти могут создаваться на территории нескольких субъектов РФ, в частности с привязкой к системе федеральных округов, в сложносоставных субъектах РФ, на территории городов федерального значения и прилегающих областях и др. (в таких случаях указанная схема согласования кандидатур не применяется).

В единую систему исполнительной власти РФ могут быть интегрированы и исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления, которые на конституционно-правовой основе могут быть наделены отдельными государственными полномочиями.

  • [1] См. Постановление КС РФ от 13.05.2004 № 10-11 «По делу о проверке конституционности части второй статьи 16 Закона Псковской области “О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера” в связи с запросом АдминистрацииПсковской области».
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >