Конституционно-правовой статус Правительства РФ и иных федеральных органов исполнительной власти

Ведущая роль в осуществлении исполнительной власти в Российской Федерации принадлежит Правительству РФ. Отправные положения статуса Правительства РФ содержит гл. 6 Конституции РФ, а более детально его статус регулируется Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации». Правительство РФ — орган коллегиальный, в его состав входят: Председатель Правительства РФ, заместители Председателя Правительства РФ, федеральные министры. В формировании Правительства ведущая роль принадлежит Президенту РФ, однако Председателя Правительства РФ он назначает с согласия Государственной Думы.

Процесс формирования Правительства выглядит следующим образом. Не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента РФ или после отставки Правительства РФ Президент РФ вносит в Государственную Думу кандидатуру Председателя Правительства РФ. Дума должна рассмотреть представленную кандидатуру в течение недели. Если представленная кандидатура будет отклонена, то новое внесение кандидатуры Председателя Правительства должно последовать в недельный срок (так же, как и после повторного отклонения представленной кандидатуры). Если Государственная Дума отклонит представленную кандидатуру и в третий раз, то Президент РФ распускает Государственную Думу (с назначением новых выборов) и назначает Председателя Правительства РФ самостоятельно. Норма эта императивная, следовательно, максимум через семь недель после вступления в должность нового Президента РФ или после отставки Правительства будет назначен новый Председатель Правительства РФ (на практике назначение Председателя Правительства РФ всегда осуществляется быстрее, Государственная Дума на современном этане развития российского конституционализма ни разу не распускалась).

В Постановлении КС РФ от 11.12.1998 № 28-П «По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации» был сделай вывод о том, что при внесении в Государственную Думу предложений о кандидатурах па должность Председателя Правительства РФ Президент РФ вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата. Суд исходил из того, что Конституция РФ, не ограничивая право Президента РФ на выбор представляемой Государственной Думе кандидатуры Председателя Правительства РФ, позволяет ему самому определять конкретный вариант его реализации. Государственная Дума участвует в назначении Председателя Правительства РФ, давая согласие или отказывая в согласии на назначение предложенной кандидатуры. Из Конституции РФ не вытекает возможность юридических ограничений названных правомочий участников соответствующего процесса. При этом после трехкратного отклонения представленных Президентом РФ кандидатур Председателя Правительства РФ (независимо от того, представляется ли каждый раз новый кандидат либо один и тот же кандидат дважды или трижды) Государственная Дума подлежит роспуску.

Дальнейшее формирование Правительства РФ также осуществляется Президентом РФ, но уже по представлению назначенного Председателя Правительства РФ. В течение недели после своего назначения Председатель Правительства РФ представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, а после ее утверждения — конкретные кандидатуры на должности членов Правительства (в формировании персонального состава Правительства Президент РФ каким-либо сроком не связан). С 2007 г. членами Правительства РФ могут быть только граждане Российской Федерации, не имеющие гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание на территории иностранного государства.

Статус члена Правительства РФ характеризуется таким элементом, как принцип несовместимости: «министерский портфель» не совместим с некоторыми другими видами деятельности (с депутатским мандатом любого уровня, с судейской мантией, с другими должностями в органах государственной власти или местного самоуправления, с предпринимательской деятельностью, с работой по найму и другой оплачиваемой деятельностью (за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности), с деятельностью в органах управления и иных органах иностранных некоммерческих неправительственных организаций и их структурных подразделений, действующих на территории РФ, и т.п.). Содержание принципа несовместимости члена Правительства РФ (с точки зрения установленных ограничений) менее жесткое, в сравнении с аналогичными требованиями предусмотренными применительно, например, к статусу парламентария или судьи. В январе 2010 г. после образования Президентом РФ Северо-Кавказского федерального округа для членов Правительства РФ была установлена возможность замещать другие должности в органах публичной власти в случаях, установленных федеральным законодательством и указами Президента РФ (в частности, полномочный представитель Президента РФ в Северо-Кавказском федеральном округе (должностное лицо Администрации Президента РФ) одновременно является Заместителем Председателя Правительства РФ). В соответствии с Указом Президента РФ от 21.05.2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Министр РФ по развитию Дальнего Востока одновременно является полномочным представителем Президента РФ в Дальневосточном федеральном округе. Участие члена Правительства РФ в управлении коммерческой организацией, хозяйствующим субъектом может быть обусловлено функциональным предназначением, компетенцией Правительства, того или иного органа исполнительной власти (в связи с очевидно проявляемым в подобных ситуациях конфликтом интересов предполагается установление запрета на такое участие). На фоне общей тенденции укрепления партийной составляющей в государственно-властном механизме из законодательства исчез запрет для членов Правительства РФ на деятельность в органах политических партий и иных общественных объединений. В то же время, члены Правительства РФ не обладают каким-либо иммунитетом (подобным депутатскому или судейскому) — процессуальное законодательство не предусматривает особых правил уголовного преследования данной категории должностных лиц.

Освобождение от должности Председателя и членов Правительства РФ также осуществляется Президентом РФ (по личному заявлению об отставке, в случае выражения недоверия Правительству РФ Государственной Думой или отказа в доверии при постановке вопроса о доверии Председателем Правительства РФ, в случае невозможности исполнения своих полномочий (в том числе и по собственному усмотрению главы государства)). Освобождение от должности Председателя Правительства РФ влечет за собой отставку Правительства РФ, при этом по поручению Президента РФ Правительство продолжает функционировать до формирования нового Правительства РФ, а исполнение обязанностей Председателя Правительства РФ Президент РФ вправе поручить одному из заместителей Председателя Правительства на срок до двух месяцев.

Такая непрерывность и преемственность в функционировании исполнительной власти необходима, поскольку, будучи органом общей компетенции и обладая достаточно широкими полномочиями, закрепленными в виде открытого перечня в ст. 14 Конституции РФ и в гл. 3 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», именно Правительство РФ осуществляет государственное управление во всех основных сферах жизни общества (в сфере экономики, бюджетной, финансовой, сфере кредитной и денежной политики, социальной, науки, культуры, образования, природопользования и охраны окружающей среды, обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью, обеспечения обороны и государственной безопасности, внешней политики и международных отношений и др.).

Реализацию своих полномочий Правительство РФ осуществляет посредством издания актов: постановлений (нормативного характера) и распоряжений (не имеющих нормативного характера, издаваемых по оперативным и другим текущим вопросам). В отличие от актов Президента РФ правительственные акты однозначно определены как подзаконные акты: постановления и распоряжения Правительства РФ издаются на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ, тогда как указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам». В случае противоречия актов Правительства РФ Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ акты Правительства могут быть отменены Президентом РФ. Проекты правительственных актов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ направляются в законодательные и исполнительные органы государственной власти регионов, предложения которых подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве РФ. Кроме постановлений и распоряжений Правительство РФ может принимать и иные акты, не имеющие правового характера (обращения, заявления и пр.). Официальное опубликование нормативных правовых актов Правительства РФ осуществляется в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации», кроме того, они (акты) могут быть размещены (опубликованы) на «Официальном интернет- портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

Основными формами деятельности Правительства РФ являются:

а) участие в федеральном законодательном процессе, которое осуществляется не только посредством реализации конституционного права законодательной инициативы, но и через подготовку обязательных заключений Правительства РФ на отдельные категории («затратные») законопроектов;

В силу ч. 3 ст. 104 Конституции РФ Правительство РФ является обязательным участником законодательного процесса при реализации другими субъектами своего конституционного права законодательной инициативы в случаях инициирования законопроектов, предполагающих расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, и не может произвольно уклониться от исполнения этой конституционной обязанности (давать заключения на такие законопроекты), в связи с тем, что управомоченные субъекты должны иметь возможность реализовать предоставленное им Конституцией РФ право законодательной инициативы, поскольку при отсутствии заключения Правительства РФ данная инициатива не может квалифицироваться как законодательная, а сами законопроекты — как законопроекты, внесенные в Государственную Думу. Такие заключения являются формой официального информирования Правительством РФ Государственной Думы уже на начальной стадии законодательного процесса о возможных последствиях принятия соответствующих законопроектов, что призвано способствовать адекватному формированию воли законодателя, выражаемой в федеральном законе.

Отметив это, КС РФ в Постановлении от 29.11.2006 № 9-П «По делу о проверке конституционности пункта

100 Регламента Правительства Российской Федерации», в то же время сделал вывод, что заключение Правительства РФ на «затратные» законопроекты может быть и отрицательным, что не должно блокировать право законодательной инициативы управомоченных субъектов и право Государственной Думы рассматривать такие законопроекты (наличие заключения Правительства РФ на соответствующий законопроект является предусмотренным Конституцией РФ условием реализации права законодательной инициативы, которая, однако, не зависит от характера указанного заключения; у субъекта права законодательной инициативы сохраняется возможность внести свой законопроект с отрицательным заключением и собственными поясняющими материалами непосредственно в Государственную Думу, принятие же или отклонение законопроекта — прерогатива Государственной Думы).

Кроме того, КС РФ подчеркнул, что Правительство РФ не может произвольно, исключительно по своему усмотрению устанавливать правила реализации другими субъектами права законодательной инициативы, в частности, нормативным правовым актом, устанавливающим правила внутренней деятельности Правительства РФ по реализации его полномочий. В связи с этим оспариваемый Государственной Думой Томской области в данном деле п. 100 Регламента Правительства РФ, предусматривавший, что законопроект, поступивший на заключение в Правительство без финансово-экономического обоснования и иных необходимых материалов, возвращался Аппаратом Правительства субъекту права законодательной инициативы с сообщением причин, по которым невозможно представить заключение, был признан не соответствующим Конституции РФ, поскольку в таких ситуациях внесение в Государственную Думу «затратного» законопроекта ставилось в зависимость не от воли субъекта права законодательной инициативы, а от одностороннего усмотрения Правительства РФ или даже его Аппарата; при этом Государственная Дума, по существу, лишалась возможности принимать к рассмотрению законопроекты, подготовленные к внесению, и тем самым — конституционной самостоятельности в осуществлении своих полномочий при реализации законодательной функции. Уровень нормативного акта, устанавливающего порядок получения заключения Правительства РФ на законопроекты (равно, как и иные условия и порядок реализации права законодательной инициативы), по мнению КС РФ, должен быть не ниже федерального закона;

  • б) заседания Правительства РФ;
  • в) заседания Президиума Правительства РФ;
  • г) заседания межведомственных правительственных органов.

Заседания Правительства РФ проводятся не реже одного раза в месяц. Подготовка и проведение заседаний Правительства осуществляются в соответствии с процедурными нормами, закрепленными в Регламенте Правительства РФ. На заседаниях Правительства РФ рассматриваются наиболее важные вопросы, при этом ряд вопросов, связанных с реализацией компетенции Правительства, рассматривается исключительно на правительственных заседаниях (о внесении в Государственную Думу законопроектов, в том числе о федеральном бюджете, установлении объема выпуска государственных ценных бумаг, рассмотрении программ приватизации федеральной государственной собственности, вопросов заключения подлежащих ратификации международных договоров РФ и др.). По предложению Председателя Правительства РФ, для решения оперативных вопросов может образовываться Президиум Правительства РФ, заседания которого проводятся по мере необходимости, а его решения могут быть отменены Правительством РФ. Кроме того, Правительство РФ формирует различные координационные и совещательные органы - комиссии, организационные комитеты и советы (аттестационная, но конкурентоспособности и предпринимательству, по вопросам топливно-энергетического комплекса, но вопросам агропромышленного комплекса, но организации подготовки управленческих кадров, по проведению административной реформы, по вопросам экономической интеграции, по подготовке к различным датам и т.п.). В состав данных органов, наряду с представителями соответствующих органов исполнительной власти, могут включаться (с правом совещательного голоса) представители органов законодательной власти, научных организаций, общественных объединений и религиозных организаций.

Одним из принципов деятельности исполнительной власти (как и публичной власти вообще) является принцип гласности. Заседания Правительства РФ по общему правилу проводятся открыто. На них могут присутствовать не только представители других государственных органов (палат Федерального Собрания, высших судов, Генеральной прокуратуры РФ, Счетной палаты РФ, Центрального банка РФ), но и представители СМИ, другие лица (при этом отдельные вопросы могут рассматриваться и на закрытых заседаниях). Правительство РФ регулярно информирует граждан о рассматриваемых вопросах и принятых решениях через СМИ. Постановлением Правительства РФ от 12.02.2003 № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» утвержден перечень сведений о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, обязательных для размещения в информационных сетях общего пользования.

Смешанный порядок формирования Правительства РФ (участие Государственной Думы в процедуре назначения Председателя Правительства РФ) корреспондирует и двойной ответственности Правительства РФ. В первую очередь Правительство ответственно перед Президентом РФ: перед вновь избранным Президентом оно слагает свои полномочия (такая автоматическая отставка представляет собой своеобразный жест вежливости), глава государства может в любое время отправить Правительство в отставку (определенного срока полномочий Правительство РФ не имеет, но очевидно, что он не может превышать срока полномочий Президента РФ, при этом ограничений по количеству переназначений одного и того же лица членом Правительства РФ не установлено). Государственная Дума по своей инициативе вправе выразить вотум недоверия Правительству РФ, который может привести к его отставке. Однако в любом случае окончательное решение об отставке Правительства принимает Президент РФ, который может и не согласиться с выраженным Думой недоверием, более того, повторное выражение вотума недоверия в течение трех месяцев может привести к роспуску Государственной Думы. Персональный состав Правительства РФ формируется без участия Государственной Думы, поэтому ответственность отдельных членов Правительства перед парламентом не предусмотрена.

  • 18.2. Конституционно-правовой статус Правительства РФ...
  • 327

Правительство является высшим органом исполнительной власти в Российской Федерации, но основной объем повседневной работы по государственному управлению в различных сферах жизни общества выполняется федеральными органами исполнительной власти. Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» была проведена реформа системы исполнительной власти в России. Указ закрепил три основных вида федеральных органов исполнительной власти: министерство (орган, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в определенной сфере деятельности); федеральную службу (орган, осуществляющий функции по контролю и надзору в определенной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы РФ, общественной безопасности, борьбы с преступностью) и федеральное агентство (орган, осуществляющий в определенной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом и правоприменительные функции). При этом по общему правилу федеральные службы и федеральные агентства находятся в ведении федеральных министерств, которые осуществляют координацию их деятельности и контроль за ней (федеральные министры вправе давать руководителям подведомственных федеральных служб и агентств обязательные для исполнения указания, а также приостанавливать или отменять решения таких федеральных служб и агентств). В систему федеральных органов исполнительной власти, помимо указанных органов, могут входить и иные. Некоторые из них могут иметь статус федеральных агентств или федеральных служб (в частности, Главное управление специальных программ Президента РФ, Управление делами Президента РФ имеют статус федеральных агентств, Служба внешней разведки РФ имеет статус федеральной службы)[1]. Система федеральных органов исполнительной власти весьма подвижна и неоднократно изменялась. В частности, Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 следует использовать только вкупе с Указом Президента РФ от 12.05.2008 № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» с последующими изменениями и дополнениями, а также Указом Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти». Так, в 2011 г. в ведении Минэкономразвития России образована Федеральная служба по аккредитации, а Федеральная служба страхового надзора была присоединена к Федеральной службе по финансовым рынкам, находящейся в ведении Минфина России, однако уже в 2012 г. в ведении Минфина России была учреждена Федеральная служба финансово-бюджетного надзора; Министерство здравоохранения и социального развития РФ было преобразовано в Министерство здравоохранения РФ и Министерство труда и социальной защиты РФ, Федеральная миграционная служба выведена из ведения МВД России и т.п. С известной долей уверенности можно предполагать какие-либо изменения и в будущем.

Руководство деятельностью федеральных органов исполнительной власти, контроль за этой деятельностью осуществляет Правительство РФ (при этом федеральные органы исполнительной власти подчинены Правительству РФ и ответственны перед ним). Правительством РФ утверждены Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (постановление Правительства РФ от 19.01.2005 № 30) и Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (постановление Правительства РФ от 28.07.2005 № 452), на основании которых федеральные органы исполнительной власти разрабатывают собственные (ведомственные) административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.

Членами Правительства РФ являются только министры и должностные лица в ранге министра. Ранг министра могут иметь как руководители отдельных федеральных служб и федеральных агентств, так и должностные лица, не осуществляющие непосредственного руководства никакими ведомствами (так называемые «министры без портфеля»): полномочный представитель РФ при Европейском Союзе, полномочный представитель Правительства РФ в Государственной Думе, Руководитель Аппарата Правительства РФ и др.

Федеральные органы исполнительной власти, как отмечалось выше, для осуществления своих полномочий могут создавать территориальные органы (как правило, в качестве окружных, межрегиональных, региональных (в границах субъекта РФ), межрайонных, городских или районных органов).

Правительство РФ осуществляет общее руководство федеральными органами исполнительной власти, за исключением органов, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ. Правительство РФ лишь координирует деятельность указанных министерств и иных ведомств. Наряду с оптимизацией системы и структуры федеральных органов исполнительной власти (в соответствии с упоминавшимися указами Президента РФ (от 09.03.2004 № 314 и от 12.05.2008 № 724) были упразднены такие ведомства, как федеральные комиссии, федеральные надзоры, государственные комитеты, многие министерства, федеральные агентства и федеральные службы) административная реформа предполагает и оптимизацию функций федеральных министерств и иных ведомств, последовательное освобождение этих органов от излишних и дублирующих функций посредством передачи этих функций негосударственным структурам.

Федеральные органы исполнительной власти также издают свои (ведомственные) акты нормативного и ненормативного характера. В настоящее время функцией по осуществлению нормотворчества на федеральном уровне наделены только федеральные министерства. Федеральные службы и федеральные агентства, находящиеся в ведении федеральных министерств по общему правилу осуществлять нормативно-правовое регулирование в соответствующей сфере деятельности не вправе. Это возможно лишь в отдельных случаях, устанавливаемых указами Президента РФ, однако на практике подобных «исключений» достаточно много.

Ведомственные нормативные правовые акты могут издаваться исключительно в форме приказа, постановления, правил, инструкции, положения и распоряжения, следовательно, различные письма, телеграммы, циркуляры, директивы и т.п. нормативными актами не являются. Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации утверждены постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009. На Минюст России возложена важная функция — осуществлять государственную регистрацию ведомственных нормативных правовых актов (с ведением Государственного реестра нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти):

  • а) затрагивающих права и свободы человека и гражданина;
  • б) устанавливающих статус общественных объединений;
  • в) межведомственных (т.е. изданных несколькими органами и содержащих правовые нормы, обязательные для других органов и организаций).

При этом, осуществляя указанную надзорную функцию, Минюст России вправе направлять федеральным органам исполнительной власти представления об отмене или изменении принятых ими нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству.

Правовые акты федеральных органов исполнительной власти могут быть отменены (равно как и их действие может быть приостановлено) Правительством РФ (в том числе по представлению Минюста России в случае неисполнения его представления об изменении или отмене принятых федеральным органом исполнительной власти актов).

Источниками официального опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти являются «Российская газета» и «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти», кроме того они (акты) могут публиковаться (размещаться) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru); акты, не требующие государственной регистрации в Минюсте России, публикуются в изданиях, определяемых соответствующим федеральным органом исполнительной власти.

Подробная характеристика различных аспектов правового регулирования государственного управления в сфере функционирования органов исполнительной власти составляет предмет административного права России.

  • [1] Службами, комитетами, агентствами могут быть и структурныеэлементы федеральных органов исполнительной власти, либо самостоятельные государственные учреждения, которые федеральными органамиисполнительной власти не являются — Пограничная Служба в составеФСБ России, государственное учреждение «Федеральное агентствопо правовой защите результатов интеллектуальной деятельности военного, специального и двойного назначения» при Минюсте России и т.п.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >