Полная версия

Главная arrow Менеджмент arrow Государственная гражданская служба

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>

1.4. Модели управления гражданской службой

Для эффективной деятельности в системе государственных отношений чрезвычайно важны используемые для этого модели управления. Что они собою представляют?

Среди множества разновидностей государственного управления особое место по своей роли и значимости занимают субординация, реординация и координация. Они имеют всеобщий характер и являются свойствами таких носителей социального управления, как социальный субъект и социальный объект, а также социальный род и социальный индивид.

Субординация, реординация и координация выступают базовыми взаимно обусловливающими и взаимно дополняющими моделями управления гражданской службой. Причем если взаимодействие субъектов и объектов регулируется принципами как субординационного, так и координационного управления, то все виды родоиндивидуального взаимодействия регулируются принципами координационного управления.

Субординацией (лат. - соподчинение) называется такая модель гражданской службы, при которой осуществляется вертикальное упорядочение, а один из элементов государственного органа или один из взаимодействующих органов играет роль ведущего, определяющего начала в деятельности всех остальных.

Такой характер присущ управленческим процессам во взаимодействии, например, государственных органов исполнительной власти. В гражданской службе субординация это система должностного подчинения, основанная на правилах служебной дисциплины. Данные правила определяются ведомственными положениями, инструкциями, другими нормативными актами. Мри субординации каждый служащий подчиняется не только своему непосредственному, но и последовательно всем вышестоящим руководителям данного ведомства.

Каково соотношение понятий "субординация" и "иерархия"? В главном понятия "субординация" и "иерархия" имеют синонимический характер. Это латинское и греческое название вертикального соподчинения. По, как правило, понятие "иерархия" используют тогда, когда речь заходит о сложных формах субординации. Если в какой-либо деятельности субординационная зависимость проявляется многосторонне и на нескольких этажах управления, то в этом случае обычно говорят об иерархии, т.е. расположении систем или сложных элементов определенной системы в порядке от высшего к низшему. В сравнении с субординацией иерархия является более объемным и развитым видом управления. Она упорядочивает по линии соподчинения не просто целостности, а системы, в которых управление одного порядка оказывается зависимым от управления второго порядка, управление второго порядка - от управления третьего порядка и т.д. до вершины пирамиды или высшей точки данной системы.

Важнейшими особенностями субординации как вида управления гражданской службой являются следующие: 1) в условиях этих связей одни государственные органы оказывают направляющее воздействие на другие, вследствие чего последние начинают выполнять функции, которые им раньше не были свойственны; 2) значительное изменение функций зависимыми государственными органами способно привести к изменению их совокупных характеристик и даже качеств в целом; 3) новые функции и новые качества государственных органов создают предпосылки для возникновения новых субординационных зависимостей, отличающихся еще большей сложностью. Следовательно, субординацию нельзя понимать как простое механическое структурирование. В последнем случае внимание обращается обычно лишь на внешнюю сторону и оставляется без анализа сторона внутренняя - содержательная (функциональная), а между тем именно ей принадлежит особенно важное значение.

Отмечая определяющее влияние высших уровней субординации в отношении низших, ни в коем случае не следует абсолютизировать эту зависимость, ибо всякое взаимодействие исключает абсолютно первичное и абсолютно вторичное, это всегда двусторонний процесс. Высшее только потому высшее, что есть низшее. Именно низшее обусловливает возможность высшего. Без низшего невозможно никакое высшее. И, кроме того, разделение на низшее и высшее всегда очень условно, граница между ними подвижна и неустойчива. Специфика государственных субординации проявляется в том, что здесь в большей мере и в более развернутом виде осуществляется с обеих сторон функция контроля. Не только высшее контролирует низшее, но и, наоборот, низшее способно контролировать высшее (но это должно закладываться в нормативных установлениях).

Кстати, сложившаяся в прошлом в нашей стране командно-административная иерархия страдала как раз порочной односторонностью, при которой контроль осуществлялся лишь сверху вниз. Всякие попытки нижних этажей управленческой пирамиды контролировать деятельность верхних этажей всячески декларировались, но реально пресекались довольно решительно и жестко. В этом, видимо, проявлялась социальная сущность тогдашнего бюрократизма. В процессе социальных реформ нам нужно создавать такие механизмы управления, народовластия, при которых управляемые имели бы реальную возможность всесторонне контролировать работу управляющих.

Нужно отметить, что в блоке с субординацией целесообразно упомянуть и такую модель административного управления, как реординацию (лат. - переподчинение). Реординацией обычно называют такую модель государственного управления, при которой осуществляется правовое переподчинение одного органа другому или одних сторон, частей и элементов какого-либо государственного органа другим, как по горизонтали, так и по вертикали.

О реординации пока мало что известно в науке. Вместе с тем она является постоянным спутником не только координации, по и субординации. Например, в России в настоящее время в системе государственного управления все силовые министерства переподчинены президенту, тогда как раньше они были в прямом подчинении у председателя правительства. Аналогично представительства ряда министерств и ведомств в субъектах РФ также переподчинены руководителям субъектов РФ. Под влиянием актуальных факторов подобные переподчинения осуществляются постоянно, особенно в силовых структурах. И эта практика характерна не только для государственного регулирования, но и для всех других видов социального управления.

Координацией (лат. - сорасположение) называется третья модель гражданской службы, при которой осуществляется горизонтальное упорядочение, а стороны, части и элементы одного и того же государственного органа или взаимодействие нескольких государственных органов характеризуются тождественностью, равновеликостью. Например, взаимодействие департаментов внутри министерств или министерств между собой имеет характер координации, основные принципы которой закладываются распоряжением соответствующего министра или постановлением правительства. Координация выражается в согласовании гражданскими служащими и государственными органами, расположенными по горизонтали, своих действий друг с другом при подготовке общих нормативных актов и решении совместных служебных задач.

Субординация, реординация и координация широко распространены в социальной действительности. Именно эти модели управления чаще всего лежа! в основе различных систем государственного управления. Можно отметить, что они в равной мере способны придавать системам устойчивость и долговечность. Все попытки преувеличить роль и значение субординационных зависимостей в процессе государственной деятельности не выглядят убедительными. Реординационные и координационные системы также отличаются высоким уровнем надежности и продолжительным временем существования.

Выводы

  • o Государственная административная власть в дальнейшем изложении будет называться так, как она называется в тех законах, которые будут анализироваться, т.е. "государственной службой" до мая 2003 г. или "государственной гражданской службой" после мая 2003 г. Эти понятия не синонимы (и это будет показано в дальнейшем), но в историческом плане они нередко отождествляются.
  • o Понятие "государственная гражданская служба" употребляется в двух смыслах: во-первых, для обозначения объективного процесса регулирования (упорядочения) административной (аппаратной) деятельности государства; а во-вторых, для выделения науки и учебной дисциплины об этом регулировании (упорядочении) данной государственной деятельности.
  • o Объектом науки "государственная гражданская служба" является государственное управление, государство как таковое, частью которого она является. Тогда как се предметом служат государственная административная власть, объективные законы и принципы аппаратного управления государственных органов.
  • o Государственная гражданская служба, с одной стороны, политическая паука, а с другой - управленческая, поскольку играет значительную роль в упорядочении данных политических процессов.
  • o Государственная гражданская служба как вид профессиональной деятельности возможна и действительно происходит только в системе государственного управления, которое использует не только политико-правовые, но и нравственные (моральные) регуляторы. В особенности моральные нормы широко используются в государственной службе. На этом основании вполне возможно утверждение, что государственная гражданская служба есть не только публично-правовой, но и публично-нравственный институт. В некоторых государствах приняты специальные этические кодексы для гражданских служащих. В России пока выработаны лишь "общие принципы служебного поведения государственных служащих".
  • o Правовая и нравственная составляющие ни сами но себе, ни в совокупности не играют какой-либо определяющей роли в гражданской службе. Они явно решают лишь те задачи, выстраиваются лишь в том порядке, который задает им политика. Именно политика определяет все главное и значительное в гражданской службе и государственном управлении в целом.
  • o Начиная с 1998 г. в России проводится "административная реформа". Это понятие используется в двух смыслах: широком и узком. О широком аспекте говорят, если речь идет о глубоких и масштабных изменениях государственных органов; об узком, когда административная реформа связана с коренной перестройкой гражданской службы (государственного аппарата), нацеливанием его на "предоставление услуг" политическим руководителям и особенно населению.
 
<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>