Полная версия

Главная arrow Менеджмент arrow Государственная гражданская служба

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>

10.2. Конституционные принципы государственной гражданской службы

Изучение Конституции РФ позволяет сделать вывод о том, что государственная гражданская служба признается важнейшим институтом в деле формирования и развития нового российского государства. Конституционные принципы конкретизируются в соответствующих законодательных актах. Но современный уровень регулирования этих вопросов страдает неполнотой и неопределенностью, т.е. действующая Конституция не устанавливает в полной мере важнейшие сущностные положения о государственной гражданской службе. Однако она включает в себя множество конституционно-правовых установлений, в той или иной степени регламентирующих основы современной государственной гражданской службы в России. В ней отражены только четыре таких конституционных установления.

Принцип федерализма, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

Россия является федеративным государством, поэтому государственная власть в ней осуществляется не только федеральными государственными органами, но и органами государственной власти субъектов Федерации: краев, областей, городов федерального значения, республик, автономной области, автономных округов. Поэтому между государственными органами РФ и органами входящих в нес субъектов предусматривается разграничение предметов ведения и полномочий.

Согласно ч. 3 ст. 11 Конституции РФ это разграничение между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ устанавливается, во-первых, Конституцией РФ, а во-вторых, федеративными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. В Конституции РФ данное разграничение закреплено в ст. 71, где указано все то, что отнесено к ведению Российской Федерации; в ст. 72 определены предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; в ст. 73 отмечено, что субъекты РФ обладают всей полнотой власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Следовательно, государственная гражданская служба организовывается и функционирует в соответствии с этими разграничениями. Гражданские служащие решают задачи и осуществляют функции только тех государственных органов и только в тех пределах, которые устанавливаются Конституцией.

В соответствии со ст. 77 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ должны образовывать единую систему исполнительной власти в России. Но этого у нас до последнего времени не происходило. И только после принятия Указа Президента РФ от 2 июля 2005 г. № 773 и постановления Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. № 725 "О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти была в основном выстроена властная вертикаль в исполнительных органах.

Федеральные власти, по договоренности с властью субъектов РФ, могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. И наоборот, органы исполнительной власти субъектов РФ, по соглашению с федеральными органами исполнительной власти, могут передавать им осуществление части своих полномочий.

Формальное единство исполнительной власти в определенной мере обусловлено целостностью экономического пространства России, т.е. свободным перемещением товаров, услуг и финансовых средств, рыночной конкуренцией, свободой экономической деятельности на всей территории страны (ст. 8 Конституции РФ), и определяется вышеназванными ст. 71-73, предусматривающими компетенцию России и совместную компетенцию Федерации и субъектов РФ.

Вместе с тем государственная гражданская служба и в новых двух федеральных законах лишена такого необходимого для нее качества, как властное единство. В какой-то мере процессуальное единство традиционно сохраняется в судебной ветви власти. Что же касается исполнительной и особенно законодательной власти, то здесь этого единства, к сожалению, нет. Политические руководители и государственные служащие субъектов РФ, ссылаясь на Конституцию РФ (и особенно на ст. 73, 76 ч. 4, ст. 77 ч. 1), не признают в должной мере федеральные власти. Руководители департаментов, управлений, отделов федеральных министерств, служб и агентств не могут напрямую руководить, дать соответствующее задание или проконтролировать руководителей гражданских служб субъектов РФ, даже если они формально из одного министерства, ведомства. Взаимодействие федеральных гражданских служащих с гражданскими служащими субъектов РФ происходит лишь опосредованно: во-первых, через федеральных политических руководителей и, прежде всего, через министра, Председателя Правительства и Президента; а во-вторых, через руководителей федеральных территориальных органов своего министерства и ведомства.

Все это негативно сказывается на эффективности государственной власти. Из-за несогласованности действий федеральных органов и государственных органов субъектов РФ и работающих в них гражданских служащих не выполняются многие договоры, нарушаются права и свободы граждан, разрушаются экономические связи, усиливается противостояние регионов-"доноров" и регионов-"реципиентов". Затягивание урегулирования вопросов, отнесенных к предметам совместного ведения, привело к таким отрицательным последствиям, как низкая эффективность приватизации, ослабление управления государственной и муниципальной собственностью, слабая поддержка малого предпринимательства, обострение проблем социального развития и социальной защиты населения и др.

Принцип законности. В ч. 1 ст. 19 Конституции РФ записано: "Все равны перед законом и судом". Это означает, что государственный орган и деятельность гражданских служащих регулируются правовыми нормами и осуществляются в целях реализации предписаний закона при неукоснительном соблюдении прав и свобод граждан, прав и законных интересов всех участников управленческих отношений. Органы исполнительной власти, местного самоуправления, должностные лица и граждане обязаны соблюдать Конституцию РФ и федеральные законы, а равно общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры России, являющиеся составной частью правовой системы. Если международным договором РФ устанавливаются иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ст. 15 Конституции РФ).

Принцип верховенства закона в системе государственного управления означает легитимность в осуществлении гражданскими служащими управленческих действий. Они могут осуществлять полномочия в пределах предоставленных им прав и в соответствии с должностными обязанностями. Гражданские служащие призваны выполнять все свои действия только в пределах компетенции государственного органа, в котором они занимают государственные должности, а также в соответствии с другими законами РФ.

Государственная гражданская служба включает в систему своих правовых источников множество законодательных и иных нормативных актов. Верховенство федеральной Конституции и федеральных законов на всей территории России должно обеспечивать единство, согласованность и стабильность всей правовой системы и ее отдельных элементов, а также правовых институтов, в том числе и института гражданской службы.

Конституция имеет высшую юридическую силу в системе законодательных и иных правовых актов в стране. Этот принцип гарантирует приоритетность конституционно-правовых норм в сфере регламентации государственно-служебных отношений и подчиненность (подзаконность) всего остального правового массива документов, устанавливающие различные стороны служебных отношений. Если обнаруживается противоречие между положениями Конституции, федеральных законов и других нормативных актов, то применяется норма Конституции или федеральный закон. Акты, не соответствующие им, подлежат в установленном порядке опротестованию, приостановлению в действии или отмене.

Принцип законности предусматривает обязанность исполнительных органов РФ соблюдать правовые условия договоров с ее субъектами, а также законодательные и иные нормативные акты, принятые в краях, областях, городах федерального значения и республиках в пределах их компетенции. Все, что не противоречит законодательству РФ и принятым в пределах полномочий органов государственной власти законодательным и нормативным актам субъектов Федерации, обязательно для исполнения на их территории. В последние годы удалось прекратить так называемую "войну законов", в которую была втянута часть гражданских служащих, однако вопрос о соотношении федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации остается еще не полностью урегулированным. Особенно это касается предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты. В ст. 2 Конституции РФ сказано: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства". Обладание правами и свободами обеспечивает личности возможность быть самостоятельной, способной самоутвердиться в качестве достойного члена общества. При этом отношения личности и государства не исчерпываются обязанностью государства не посягать па права человека. Гражданин вовлечен в устойчивую политико-правовую связь с государством, которая предполагает сочетание взаимных прав и обязанностей.

Российское государство, установив в Конституции РФ нрава и свободы человека и гражданина, обязуется через деятельность органов власти, суда, прокуратуры и охраны правопорядка гарантировать их реализацию и защиту. Лица, постоянно проживающие на территории государства, жизненно заинтересованы в обладании статусом гражданина.

Механизм действия прав и свобод человека и гражданина осуществляется непосредственно, т.е. если человек руководствуется ими, то его поведение считается правомерным и, таким образом, кроме конституционного установления не требуется дополнительного подтверждения его действий. В силу этого со стороны государства и гражданских служащих нет необходимости в их реальном обеспечении. Вместе с тем данное положение не означает, что законы и правовые акты, издаваемые с целью их обеспечения, не нужны, поскольку в ряде случаев Конституция РФ предусматривает такие нормативы.

Гражданские служащие всех органов государственной власти, осуществляя правоприменение и исполняя соответствующие полномочия, руководствуются прежде всего необходимостью признания, обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Конституция РФ в ст. 18 устанавливает: "Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием".

В конечном счете деятельность государственных органов должна быть направлена на претворение в жизнь и защиту конституционных прав, свобод и законных интересов граждан. Все государственные органы и гражданские служащие в пределах своих полномочий обязаны неукоснительно способствовать:

  • - созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ч. 1 ст. 7 Конституции РФ);
  • - охране труда и здоровья людей, государственной поддержке семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, системе социальных служб, государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты (ч. 2 ст. 7 Конституции РФ);
  • - реализации на практике равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, другим обстоятельствам (ч. 2 ст. 19 Конституции РФ);
  • - созданию равных возможностей для реализации своих прав и свобод мужчинами и женщинами (ч. 3 ст. 19 Конституции РФ);
  • - охране достоинства личности, недопущения его умаления ни по каким основаниям органами государственного управления и должностными лицами (ст. 21 Конституции РФ);
  • - защите частной собственности наравне с государственной, муниципальной и иными формами собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ).

Сущность принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина, таким образом, состоит в создании условий для активного участия самого населения в государственном управлении и в организации такой деятельности государственного аппарата, которая гарантировала бы права и законные интересы каждого гражданина в социальной, экономической и всех других сферах.

В конечном счете, данный принцип определяет главный смысл и содержание деятельности гражданских служащих. С учетом этого при отборе кандидатов на должности гражданской службы особое внимание должно уделяться их способности и готовности учитывать в своей работе интересы граждан. Серьезным нарушением приоритета прав и свобод следует считать случаи, когда сами гражданские служащие не соблюдают нрава человека, защита которых является сущностью их деятельности. Что касается членства в той или иной партии или общественном объединении, то сам по себе этот факт не может рассматриваться как препятствие к пребыванию на гражданской службе.

Гражданская служба должна обрести у граждан доверие, пошатнувшееся за последние годы. Однако эта цель не будет достигнута, если не сменить кадровые технологии, когда но прихоти политических руководителей просто увольняли старый аппарат и постоянно набирали новый. На данном этапе гораздо важнее приблизить систему управления к гражданам. Избавить людей от предубежденности в отношении нее сможет только тот гражданский служащий, который работает в непосредственном контакте с гражданами и активно противодействует попыткам нарушения их прав и законных интересов.

Принцип равного доступа граждан к гражданской службе означает право па занятие любой аппаратной должности в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой без какой-либо дискриминации. Согласно ч. 4 ст. 32 Конституции РФ государственная служба определяется как наиболее важный институт непосредственного участия граждан в управлении делами государства. Граждане имеют равный доступ к этой службе. В Федеральном законе "О государственной гражданской службе Российской Федерации" определяется, что право поступления на гражданскую службу имеют совершеннолетние граждане России, если иное не установлено законом.

При поступлении на гражданскую службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений и преимуществ в зависимости от социальной, национальной, языковой или религиозной принадлежности. В ст. 16 этого Федерального закона сформулированы лишь такие ограничения, которые связаны со здоровьем, судебным наказанием, отказом от процедуры оформления доступа к секретной информации, наличия гражданства другого государства и др.

Очевидно, что гражданским служащим может быть лишь гражданин, способный по состоянию здоровья и своим деловым качествам профессионально обеспечить выполнение функций, возложенных на соответствующий орган. При этом принцип равнодоступности к гражданской службе реализуется посредством участия граждан в конкурсе на вакантные государственные должности гражданской службы.

Правоограничения, предусмотренные в данном Федеральном законе, не ослабляют действия принципа равного доступа граждан к гражданской службе и не означают исключений из пего. Они естественно вытекают из факта осуществления гражданскими служащими властных полномочий и специфики конкретных служебных функций.

 
<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>