Введение в понимание административного права

Существует небольшая группа правовых отраслей, называемых основополагающими, базисными, классическими, первичными. В нес включают право государственное (конституционное), административное, гражданское, уголовное, гражданское процессуальное и уголовное процессуальное. Перечисленные отрасли составляют фундамент, остов правовой системы. Они функционируют в течение длительного периода времени, хотя их формирование и развитие продолжаются. Это своеобразные эталоны, ориентиры для становления других (сравнительно новых) правовых отраслей и их подотраслей, правовых институтов.

Каждая из отраслей права обладает своеобразием, которое обнаруживается при анализе трех главных факторов: 1) регулируемого отраслью предмета, выраженного в системе общественных отношений определенного вида; 2) отраслевого метода правового регулирования; 3) системного и регулятивного юридического содержания отрасли, воплощенного в первичных правовых велениях (отраслевых правовых принципах, нормах, индивидуальных предписаниях, субъективных правах и обязанностях), а также их отраслевых образованиях - подотраслях, правовых институтах.

Предмет административного права. Предмет любой правовой отрасли составляют регулируемые ею общественные отношения, компонентами которых являются: а) субъекты определенного вида; б) связи и взаимодействия между субъектами; в) деятельность (поведение) субъектов; г) объекты (предметы и явления, материальные и нематериальные блага).

Комплексный субъект административного права - государственная администрация, в состав которой входят: 1) исполнительные органы государственной власти, их должностные лица, государственные служащие; 2) администрация (руководители) всех органов государственной власти и всех ее ветвей; 3) администрация (руководители) государственных организаций (предприятий, корпораций, компаний, учреждений). Субъектами административного права являются юридические лица и организации, не имеющие статуса юридического лица, физические лица (российские граждане, иностранцы, лица без гражданства).

Связи и взаимодействия между субъектами государственной администрации очень часто бывают иерархическими, субординационными, служебными. Иногда в предусмотренных законом случаях субъекты административного права, составляющие государственную администрацию, вступают между собой в договорные отношения. Связи и взаимодействия субъектов государственной администрации с гражданами, иностранцами и лицами без гражданства как таковыми - внеслужебные. Они складываются но инициативе тех и других.

Деятельность субъектов государственной администрации многообразна и регулируется административным правом, поэтому логично именовать ее административной деятельностью. Данный вид деятельности называют также исполнительной либо исполнительно-распорядительной. Наименование исполнительной она получила в связи с тем, что направлена на исполнение законов, а также иных нормативных и индивидуальных правовых актов, исходящих от Президента РФ и Правительства РФ. Иногда в установленных законом случаях государственной администрации предписано исполнять правовые акты органов судебной и контрольной ветвей власти.

На государственную администрацию возложена обязанность обеспечивать исполнение законов и иных правовых актов всеми организациями и физическими лицами. В этих целях администрация использует принадлежащую ей власть, властные (распорядительные) права, принимает свои правовые акты. Поэтому ее исполнительная деятельность приобретает характер распорядительной деятельности, а точнее - исполнительно-распорядительной.

Традиционно в науке административного права рассматривают как равнозначные, адекватные исполнительно-распорядительную деятельность государственной администрации и государственное управление. Однако для подобных выводов нет оснований. Достижения общей теории управления, теории социального управления, теории государства, особенно теории государственного управления как властной деятельности государства и его органов, убеждают в том, что государственным управлением заняты не только государственные органы исполнительной власти, государственная администрация. Государство в целом, все его органы без исключения, все признанные Конституцией РФ и непризнанные ею ветви государственной власти осуществляют государственное управление.

Государственная администрация как часть государства, системы его властных субъектов действительно занята государственным управлением, но наряду с другими подсистемами государственных органов - Президентом РФ и его администрацией, федеральными законодательными (представительными) органами государственной власти и их аппаратами, судебными органами государственной власти и их аппаратами, контрольными органами государственной власти в лице Счетной палаты РФ, Уполномоченного РФ по правам человека, Центральной избирательной комиссии РФ и их аппаратами, аналогичными органами государственной власти в субъектах РФ и их аппаратами. С учетом особенностей крупных структур государственной власти, совокупно участвующих в управлении государством, есть основания выделить следующие виды государственного управления: 1) президентское управление; 2) законодательно-представительное управление; 3) административное управление; 4) судебное управление; 5) контрольное управление.

В настоящем учебнике внимание акцентируется на административном (государственном) управлении и административно-правовом регулировании как самостоятельных видах деятельности, осуществляемых и поддерживаемых государственной администрацией, испытывающих на себе воздействие административного права.

Объекты (материальные и нематериальные блага), по поводу которых складываются регулируемые административным правом общественные отношения, не менее многообразны, чем осуществляемые субъектами данной отрасли виды деятельности и действия. Ими могут быть природные ресурсы и территории, различные организационно-правовые формы юридических лиц, порядок выезда из России и въезда в нее, свобода передвижения, выбор места пребывания и жительства, порядок и безопасность в общественных местах, безопасность на дорогах и дорожное движение, чрезвычайное и военное положение, движимое и недвижимое имущество, информация и документы, персональные данные и сведения, составляющие государственную тайну, конкуренция или ее отсутствие, налоги и сборы, предметы ведения и компетенция исполнительных органов государственной власти, предметные сферы административного управления (экономическая, гуманитарная, государственно-политическая) и т.д.

Метод административного права (метод административно-правового регулирования).

Он представляет собой комплекс юридических приемов, способов сложного административно-правового воздействия на предмет административного права. С одной стороны, такое воздействие неизбежно и объективно содержит элементы властности, императивности. С другой - в нем должны присутствовать элементы правовой взвешенности и уважительности к субъектам, не обладающим властными правами, элементы правового равенства обладателей административной власти и не имеющих ее либо имеющих меньший объем власти.

Предмет административного права оказывает формирующее воздействие на метод административно-правового регулирования. Поскольку предмет административного права функционирует в сфере деятельности государственной администрации, административного управления, реализации государственной административной власти, в методе отрасли концентрируются властность, императивность, односторонность, изначально заложено властно-подчиненное взаимодействие между многими субъектами административно-правовых общественных отношений. Однако и в административном праве есть большой массив отношений, где присутствует основанное на законе равенство субъектов, в том числе и прежде всего универсальное равенство лиц, не имеющих административной власти, с субъектами государственной администрации перед законом, их правовое равенство с органами административной власти и представителями этой власти, должностными лицами.

В первую очередь следует обратить внимание на необходимость культивирования равенства граждан в их отношениях с органами и должностными лицами государственной администрации, в том числе с органами юстиции, многочисленными правоохранительными органами и их должностными лицами. Указанные органы и должностные лица должны быть согласно закону и в его пределах правоохранителями граждан, защитниками их прав, свобод и законных интересов. Несмотря на наличие у них значительного общего властного статуса, они тем не менее не имеют права на неправовое воздействие на граждан и их преследование, на причинение вреда их жизни и здоровью, не предусмотренное законом и правом, на осуществление репрессивной деятельности, карательных акций, попирающих человеческое достоинство, права, свободы и законные интересы российских граждан.

Отрасли административного и гражданского права являются по своим отраслевым методам регулирования антиподами. Административное право тяготеет к методу централизованного, императивного, властного регулирования, а гражданское - децентрализованного, договорного, диспозитивного регулирования. В современном административно-правовом регулировании имеет место заимствование некоторых элементов метода гражданско-правового регулирования. Например, допускаются в установленных законом случаях договорность и диспозитивность.

Системное и регулятивное юридическое содержание административного права.

Оно является своеобразным "физическим телом" отрасли. Традиционно считается, что элементарными частицами права в целом и его отдельных отраслей являются правовые нормы. В настоящем учебнике право рассматривается как полиструктурный в своей основе социальный регулятор, выраженный в сложной системе первичных юридических велений (принципов, норм, индивидуальных предписаний, субъективных прав и обязанностей), но не только норм. Все перечисленные здесь виды первичных правовых велений оказывают регулирующее воздействие на общественные отношения, как и юридические нормы. Без регулирующего воздействия правовых принципов, индивидуальных предписаний, субъективных прав и обязанностей правовые нормы потеряли бы свою регулирующую силу, а за ними перестало бы действовать и позитивное право.

Для понимания природы рассматриваемой правовой отрасли предложенная концепция права представляется более адекватной реальной действительности, чем нормативная. Государственная администрация принимает ежедневно огромное число индивидуальных правовых актов, оказывающих общее мощное регулятивное воздействие на общественные отношения и направленных на разрешение множества индивидуальных конкретных дел. Разве содержащаяся в таких актах великая масса индивидуальных предписаний не концентрирует в себе, не выражает и не отражает господствующую общественную волю подобно законам и правовым нормам? Бесспорно концентрирует, выражает и отражает, да еще как. Тогда на каком основании надо отказывать индивидуальным предписаниям, а вместе с ними правовым принципам, субъективным правам и обязанностям быть элементарными частицами права в целом и административного права в частности?

Пониманию административного права способствует и представление о его крупных структурных образованиях. Административное право обычно структурируют на общую и особенную части, подотрасли и правовые институты. В административном праве в отличие от других классических правовых отраслей отсутствует обобщающий кодифицированный закон, нет и базового закона, регламентирующего структуру этой довольно разветвленной отрасли. При рассмотрении данного вопроса приходится опираться на огромное множество федеральных законов и многочисленные научные разработки.

Общая часть отрасли определяет базовые начала административного законодательства, административного права и их действия, основы организации административного (государственного) управления и административно-правового регулирования. Она устанавливает общие особенности административно-правового статуса субъектов административного права, их взаимодействий между собой, содержания осуществляемой ими деятельности, регулируемой административным правом. В этой части выделяют административно-правовые институты, обеспечивающие регулирование административно-правового статуса субъектов и содержания осуществляемой ими деятельности: 1) государственной администрации; 2) государственных служащих и государственной службы; 3) государственных и негосударственных организаций (предприятий, корпораций, компаний, учреждений); 4) физических лиц (граждан, иностранцев, лиц без гражданства). Здесь мы находим и правовые институты административной ответственности, дисциплинарной ответственности государственных служащих, производства по делам об административных правонарушениях.

Особенная часть отрасли сформировалась вокруг трех сфер административного управления и административно-правового регулирования: экономической, гуманитарной (социально-культурной) и государственно-политической. Каждую из сфер управления и регулирования характеризует "свой" состав компонентов общественных отношений, правовую природу которых определяет административное право: субъектов административного права; связей и взаимодействий между ними; осуществляемых ими видов административной деятельности, действий; административно- правовых объектов.

Для понимания сущности и содержания отрасли представляет интерес и другой структурный срез, основанный на представлениях о подотраслях административного права. Можно говорить о том, что формируются следующие его подотрасли: 1) административное управленческое право; 2) административное информационное право; 3) административное служебное право (право государственной службы); 4) административное таможенное право; 5) административное контрольно-надзорное право;

  • 6) деликтное право (право административных правонарушений);
  • 7) административное процессуальное право (административное юрисдикционное право или право разрешения административных споров); 8) административное процедурное право (право, устанавливающее порядок осуществления позитивной административной деятельности - государственной регистрации, лицензирования, оказания государственных услуг и т.д.).

К перечисленным подотраслям административного права следует присоединить и те комплексные отраслевые образования, которые сложились в особенной части отрасли и которым можно присвоить следующие наименования: административное экономическое право; административное гуманитарное право; административное государственно-политическое право. В этих комплексных подотраслях административного права идет процесс формирования и подотраслей более частного порядка. Например, в рамках административного государственно-политического права ведется активная и успешная разработка военного права и полицейского права.

При подготовке настоящего учебника использованы идеи, изложенные автором в учебном пособии "Административное право России. Сущность и основные институты" (Екатеринбург, 2003), написанном им в соавторстве с Копытовой Н. Ю., Файзулиным Ф. Ф., изданном Уральским государственным экономическим университетом при поддержке Европейско-Азиатского института управления и предпринимательства, Уральского института коммерции и права.

 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >