Полная версия

Главная arrow Менеджмент arrow Государственная гражданская служба

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>

Раздел II. Организационные и правовые основы государственной гражданской службы

Реформирование федеральной и региональной (субъектов Федерации) гражданских служб должно осуществляться в необходимой взаимосвязи и взаимодействии. Законодательством предусмотрено создание на этих уровнях органов по управлению гражданской службой. Они будут осуществлять координацию при решении вопросов поступления на гражданскую службу, прохождения и прекращения гражданской службы, ведения реестров гражданских служащих, использования кадрового резерва для замещения должностей гражданской службы, подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки гражданских служащих, а также для проведения вневедомственного контроля за соблюдением в государственных органах федеральных и региональных законов и иных нормативных правовых актов РФ о государственной гражданской службе. Пока эти вопросы регулируются политиками, руководителями государственных органов.

Глава 9. Гражданская служба как социальный институт

Специфическими образованиями, обеспечивающими относительную устойчивость социальных связей и отношений в рамках социальной организации общества и государства, в частности, являются социальные институты. Они обычно характеризуются как с внешней (материальной) стороны, так и с внутренней (идеологической). Для государственной гражданской службы социальный институт - это один из важнейших объектов анализа. Учение о социальных институтах, наряду с прочим, отталкивается и от марксистской теории о социальной надстройке. В обществе имеется множество социальных институтов. Значительную роль в системе государственного управления занимает социальный институт гражданской службы.

9.1. Понятие "социального института"

Термин "институт" имеет множество значений. Он происходит от латинского слова - установление, устройство. В русском языке приобрел два значения - узкое (техническое) и широкое (социальное). В узкотехническом смысле - это название специализированных научных и учебных заведений, например, институт стали и сплавов, строительный институт, институт почвоведения и т.д. В широкосоциальном контексте он обозначает совокупность норм и правил, объединяющих людей по определенному кругу общественных отношений, так говорят об институте брака, институте наследования, институте государства и др.

В социологии существует множество определений социального института, но суть их примерно одинакова. Например, В. Ф. Анурин определяет социальный институт как "устойчивый комплекс формальных и неформальных правил, принципов, норм, установок, регулирующих взаимодействие людей в определенной сфере жизнедеятельности и организующих их в систему ролей и статусов". По мнению С. С. Фролова, "социальный институт - это организованная система связей и социальных норм, которая объединяет значимые общественные ценности и процедуры, удовлетворяющие основным потребностям общества". Согласно М. С. Комарову, социальные институты представляют собой "ценностно-нормативные комплексы, посредством которых направляются и контролируются действия людей в жизненно важных сферах - экономике, политике, культуре, семье и др.". Следовательно, в этих трех определениях в "сухом остатке", характеризующих институты, вычленяются правила и нормы, которые регулируют взаимодействие людей в определенной сфере жизнедеятельности.

Любой социальный институт возникает и функционирует лишь на основе социальной потребности. Если такая потребность становится незначительной или совсем исчезает, то существование института оказывается бессмысленным, тормозящим общественную жизнь. Такой институт в силу инерции социальных связей некоторое время еще может существовать как дань традиции, но в большинстве случаев его жизнь довольно быстро прекращается. Институциональная деятельность осуществляется людьми, организованными в группы или ассоциации, где проведено разделение на статусы и роли в соответствии с потребностями данной социальной группы или общества в целом. Социальные институты являются крупномасштабными объединениями социальных статусов и ролей, особенно если речь идет о государстве.

Внешне (формально) социальный институт выглядит как совокупность лиц, учреждений и организаций, снабженных определенными материальными средствами и осуществляющих конкретную социальную функцию. С внутренней (содержательной) стороны - это заданный набор целесообразно ориентированных стандартов поведения определенных лиц в конкретных ситуациях.

Так, если юстиция как социальный институт внешне может быть охарактеризована как совокупность лиц, учреждений и материальных средств, осуществляющих правосудие, то с содержательной стороны - это совокупность стандартизованных образцов поведения у правомочных лиц, обеспечивающих данную социальную функцию. Указанные стандарты поведения воплощаются в социальных ролях, характерных для системы юстиции (судья, прокурор, адвокат и т.д.).

Таким образом, социальный институт есть определенная организация социальной деятельности, осуществляемая посредством стандартов поведения. Возникновение и группировка этих стандартов в систему обусловлены содержанием решаемой данным институтом определенной задачи. Следовательно, социальный институт есть система юридических, моральных, организационных и других норм и правил, регулирующих деятельность людей в какой-либо определенной области. Каждый социальный институт характеризуется наличием цели деятельности, конкретными функциями, обеспечивающими ее достижение, набором социальных позиций и ролей, типичных для данной организации, а также системой санкций, обеспечивающих поощрение желаемого и подавление отклоняющегося поведения.

Социальный институт, особенно государственный, обладает специфическими особенностями (признаками):

  • 1) жестким и обязывающим типом регламентации, что обеспечивает регулярность, высокую предсказуемость и надежность функционирования социальных связей. Обязывающая сила социального института органично связана с социальным контролем, санкциями, стимулирующими поведение желательное и препятствующими, удерживающими от нежелательного. Во всяком социальном институте осуществляется четкое распределение функций, прав и обязанностей участников институционализированного взаимодействия. Конкретный человек должен выполнять свою функцию, а потому каждый другой имеет достаточно надежные и обоснованные ожидания в отношении его деятельности. В результате поведение личности в рамках социального института обладает большой предсказуемостью, а деятельность институтов - регулярностью, самовозобновляемостью;
  • 2) обезличенностью требований к тому, кто включается в деятельность института, замещает выбывшего. Для того, чтобы занять место в институционализированных социальных связях, надо взять на себя определенные деперсонифицированные обязанности и права. Они представляют собой исторически отобранный, наиболее эффективный вариант поведения участников институционализированных социальных связей. Статус, ролевые ожидания предъявляются как предуказания (предустановления) социального института, общества в целом. Тем самым обеспечиваются относительная независимость функционирования социального института, его устойчивость и способность к самовозобновлению. В этих условиях происходит разделение труда и профессионализация выполнения институционализированных функций. Для этого общество, государство должно осуществлять специальную подготовку людей с тем, чтобы они смогли выполнять свои профессиональные обязанности. Тем самым обеспечивается высокая эффективность институтов;
  • 3) необходимостью материальной организации, обладающей достаточными средствами и ресурсами. Для выполнения своих функций социальный институт должен иметь материальную основу, в рамках которой осуществляются управление и контроль за его деятельностью. Например, институт здравоохранения обладает такими учреждениями, как больницы, поликлиники, медицинские центры, женские консультации. Для их деятельности нужны ресурсы в виде помещений, медицинского оборудования, денежных средств, квалификации врачей, доверия со стороны клиентов и т.д.

Перечисленные признаки социального института свидетельствуют о том, что именно в его рамках социальное взаимодействие является глубоким, сопряженным с отношениями между людьми по поводу того или иного предмета связи (образования, здоровья, труда, науки) приобретает регулярный, самовозобновляющийся, высококачественный характер.

Какова классификация социальных институтов?

Социальные институты могут быть формальными и потребительскими. Формальные институты характеризуются тем, что взаимодействие между индивидами, а также между общностями осуществляется на основе формально оговоренных правил, законов, регламентов, положений. К примеру, взаимодействие между ветвями государственной власти, между представителями нанимателя и гражданскими служащими, между врачами и больными и т.д. Если социальные институты имеют надежную и устойчивую систему связей, то они образуют достаточно прочный и гибкий социальный каркас, определяющий прочность общества и государства.

Иногда говорят и о неформальных институтах, которые, напротив, не имеют устойчивых связей между индивидами и общностями, поскольку не связаны нормативными правилами. Именно таков характер института дружбы, любви, добрососедства. Они имеют многие признаки социальных институтов, но нормативно не оформлены и потому не могут рассматриваться как социальные институты.

Потребительские социальные институты различаются по типу потребностей, которые они стремятся удовлетворить. Здесь выделяют экономические, политические, управленческие, правовые и другие институты. Например, производство автомобилей, сельхозпродукции; деятельность партий, профсоюзов; государственные функции суда, прокуратуры и др.

В настоящее время в России огромные усилия предпринимаются в области укрепления и развития рыночных институтов. Для чего это нужно? Во-первых, проходящая мировая глобализация - это конкуренция институтов, а их качество - первейшее условие национальной конкурентоспособности. Во-вторых, экономическая структура сегодня - это уже не отрасли и секторы, а опять-таки институты рыночного хозяйства, способные генерировать стимулы и мотивации "участников игры", адаптироваться к меняющимся вызовам. И в-третьих, надежные, т.е. работоспособные и эффективные институты - это своего рода страховка от неизбежных ошибок в экономической политике и потенциал исправления их последствий. Модернизация сейчас - это внедрение в нашу жизнь лучших стандартов и примеров, которые наработали в мире.

Формирование социальных институтов в обществе и тем более в государстве есть великое организационное изобретение человека. Они создают наиболее крепкие социально-политические связи, которые в решающей степени предопределяют жизнеспособность общества и его государства. Именно институциональный (т.е. заформализованный, отлаженный и регулярный) аспект общественной жизни является решающим фактором, определяющим уровень жизнедеятельности человека и человечества в целом.

Социальные институты взаимодействуют с социальной средой, в качестве которой выступают различные административные, экономические, организационные, культурные и другие отношения. Эти взаимодействия могут быть нормальными, но возможны и нарушения. Основой взаимодействия служит реализация главной функции социального института - удовлетворение конкретных социальных потребностей. Протекающие в обществе процессы постоянно изменяют данные потребности индивидов и персонифицируемых ими социальных общностей (групп, слоев, классов), а потому меняется и характер взаимодействия социальных институтов с обществом.

В процессе общественного развития появляются новые институты. Они формируются на базе новых потребностей, а следовательно, целей и норм, объединяющих людей в какие-либо группы и организации. Исторические и другие изменения социальных институтов называют институционализацией.

Люди в социальных организациях пытаются реализовать свои потребности и ищут для этого различные способы. В ходе социальной практики они находят некоторые приемлемые образцы, шаблоны поведения, которые постепенно через повторение и оценку превращаются в стандартизированные обычаи и привычки. Спустя некоторое время эти шаблоны и образцы поведения поддерживаются общественным мнением, принимаются и узакониваются'. На этой основе разрабатывается система санкций. Движение от зарождения потребности и целей до выработки норм и формирования организаций, рассчитанных для деятельности в определенном секторе социальной жизни, составляют элементы институционализации.

Институционализация - это процесс определения и закрепления социальных норм и правил, статусов и ролей в организациях, рассчитанный па удовлетворение человеческих потребностей за счет деятельности в определенных сферах. Она означает закрепление практики или области общественных отношений в виде государственного закона или принятого нравственного и другого правила, замену спонтанных и эпизодических действий на предсказуемое поведение, которое ожидается, моделируется, регулируется. Институционализированное в обществе противостоит хаотичному, нестабильному, неорганизованному, случайному.

Складывающаяся система статусов и ролей приводит к дифференциации участников на руководителей и руководимых, появлению устойчивых лидеров, которые оформляются официально, согласно принятому порядку (например, выбираются или назначаются). Кроме того, каждый участник организации или движения может быть членом организационного актива, находиться в составе групп поддержки лидера, быть агитатором и т.д. Все это приводит к тому, что появляются предпосылки для организованных совместных действий.

Современное общество без институционализации существовать не может. Благодаря ей беспорядочные ссоры и драки превращаются в высокоформализованные спортивные поединки, беспорядочная половая жизнь - в институт семьи и брака, стихийные движения протеста - в политические партии. Институты выступают опорными механизмами общественного порядка, теми строительными лесами, на которых держится социальный мир.

В социальной жизни институционализация представляет собой восхождение, укрепление складывающейся профессиональной практики до уровня стабильных форм (институтов), нормативное определение статуса участвовавших в этом лиц, обрастание организационной инфраструктурой и материальными ресурсами в виде государственных, строительных, сельскохозяйственных и других учреждений, организаций и предприятий.

Каково основное содержание социального института гражданской службы?

 
<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>