Особенности современного этапа в развитии этики в системе государственной и муниципальной власти: подходы и решения

В последнее время интерес к этике государственной и муниципальной службы отмечается во всех странах и регионах. Большинство специалистов сходится во мнении, что сегодня эта проблема остро встает как в развитых, так и в развивающихся странах. Причем, ее острота и актуальность характерна для всех без исключения уровней управления – государственного, регионального, местного и международного. Это объясняется тем, что государственные и муниципальные служащие в своей практической деятельности постоянно сталкиваются с необходимостью разрешения сложных этических и моральных проблем. К ним, как уже отмечалось, относятся и проблема расходования государственных средств, и проблема перехода государственных служащих в частный сектор, и этические аспекты оказания влияния (проблема лоббирования), получения подарков и др.

Исходя из этого, во многих странах предпринимаются усилия по формированию у государственных и муниципальных служащих таких качеств, как ответственность перед законом, честность, нравственность, стремление к совершенству в работе, самодисциплина, уважительное отношение к гражданам. Главное, что всегда требуется от служащего – быть ориентированным на общественные интересы и ценности.

Во многих странах все большее число специалистов приходит к убеждению, что современный административный процесс нельзя выстроить только на принципах рациональной бюрократии, что в сфере государственного и муниципального управления одних технократических, формально-правовых и рационально-прагматических подходов сегодня недостаточно. Управление, как и политика, должно оцениваться с точки зрения морали уже потому, что имеет дело с людьми, их интересами, необходимостью их справедливого выражения и разрешения. С этой позиции то, что вполне допустимо в правовом и организационно-административном плане, не всегда может означать, что это также приемлемо и справедливо для конкретного человека.

Помимо общих этических и профессиональных требований к управленческой деятельности возникает ряд специфических требований к аппарату государственных и муниципальных органов, связанных с осуществлением государственными и муниципальными служащими властных полномочий. Главным из таких специфических требований этики государственного и муниципального управления является соблюдение принципа нейтральности (беспристрастности) и принципа обеспечения государственного интереса, что всегда порождало сложную проблему конфликта интересов. В этом же ряду находятся и другие специфические требования к поведению государственных и муниципальных служащих, такие как соответствие слова и дела, недопущение подмены моральных требований и социальных ожиданий общества (в первую очередь ожиданий социальной справедливости) корпоративными интересами бюрократического аппарата, недопустимость присвоения властных полномочий в ущерб исполнительным.

Сложность проблем административной этики во многом объясняется теми новыми явлениями, которыми отмечен современный этап развития государственной и муниципальной службы. Как уже отмечалось, за последние 20 лет изменились сами условия, в которых такая служба осуществляется. На первый план выступают новые ценности, в государственной и муниципальной службе изменяются приоритеты. Так, если раньше этика государственного управления рассматривалась преимущественно с сугубо практической точки зрения, предполагающей, что служащие должны заботиться в первую очередь об экономических результатах и действенности своих решений, то сегодня должностные лица играют все большую роль в формировании и проведении государственной политики. Поэтому помимо инструкций, с помощью которых регулируется их деятельность, они обязаны руководствоваться также собственным пониманием моральной ответственности и права на свободу действий.

С другой стороны, как свидетельствуют источники, практически во всех странах наблюдается рост негативных тенденций в сфере государственного управления. При этом все специалисты выделяют в качестве главной проблемы открытость государственной и муниципальной службы и связанную с ней проблему борьбы с коррупцией. Даже в такой стране, как Франция, где сложились относительно прочные традиции служебной и деловой этики, препятствующие широкомасштабной коррупции, в последние годы наблюдается ослабление этических принципов в среде государственных служащих, происходят массовые расследования коррупционных действий, совершаемых государственными, политическими деятелями и бизнесменами. Определенную роль в этом сыграли изменения общественных нравов, выразившиеся в сфере государственной службы, как уже говорилось, в ослаблении престижа коллективных ценностей, росте индивидуализма, с одной стороны, и в повышении значимости критериев, чуждых профессионализму, но важных для продвижения но службе, – с другой.

РАЗМЫШЛЯЕМ САМОСТОЯТЕЛЬНО

Изучите приведенный ниже текст и ответьте на поставленные вопросы.

Большинство специалистов отмечают, что в последнее время в государственной и муниципальной службе под влиянием новых технологий и рыночных ценностей происходит определенное смещение центра тяжести от традиционных административных к управленческим методам, получившее в западной литературе название "менеджеризма". Тем самым нарушилось соотношение между тем, какое значение придавалось в государственном и муниципальном управлении процедурам (процессу) и конечным результатом. В целом же это ведет к тому, что меняется само представление государственных и муниципальных чиновников о том, для кого они работают. На смену "поиску справедливости" приходит стремление к удовлетворению рынка. Соответственно изменяется и профессиональная этика служащих. На первом плане оказывается не готовность к "жертвенному служению", а прагматические, материальные интересы. Такие понятия, как социальная миссия государственного и муниципального служащего, особые требования, которые ставит перед ним его профессия, часто имеют сегодня второстепенное значение. Государственные и муниципальные служащие все больше демонстрируют так называемую "инструментальную идентификацию" со своей работой, уменьшается их готовность брать на себя ответственность, что нередко приводит к конфликтным ситуациям в их отношениях с гражданами, партнерами.

  • 1. Какой смысл вкладывают современные авторы в понятие "менеджеризм"? Под влиянием каких факторов происходит смещение центра тяжести в государственной и муниципальной службе к "менеджеризму"?
  • 2. Какие негативные последствия, по мнению специалистов, это может вызвать? Приведите примеры.
  • 3. Как вы понимаете термин "инструментальная идентификация" с точки зрения выполнения государственными и муниципальными служащими своей социальной миссии?

Говоря о проблемах в государственном и муниципальном управлении, с которыми сталкивается сегодня большинство стран, не следует упрощать ситуацию и сводить все только к субъективным факторам. Многое здесь объясняется объективными причинами и связано, в частности, с особенностями организации современной государственной и муниципальной службы.

Прежде всего, в реальной жизни чиновнику не так легко реализовать свою социальную миссию слуги народа и общества. Опыт показывает, что даже в самых демократических странах "общественный интерес", которому в идеале должны служить государственные чиновники, нередко подменяется узкопартийными и корпоративными интересами. В качестве примера этого явления западные авторы нередко приводят правительственную политику консерваторов в Англии, чья "рыночная идеология" за период 18-летнего пребывания партии у власти привела к ликвидации тех органов управления, которые мешали проведению этой идеологии. Другой, не менее показательный пример преобладания корпоративных экономических интересов в государственной политике, – проблема так называемого "железного треугольника" в сфере банковской деятельности в США, где ряд крупнейших банков в союзе с Министерством финансов и Комиссией по банкам в парламенте превратились в реальных монополистов и определяют политику в этой сфере деятельности.

С другой стороны, на характер поведения государственных и муниципальных служащих значительное влияние оказывает также усилившаяся за последние десятилетия профессионализация в сфере государственного и муниципального управления. По мере развития рационализации и механизации труда в органах государственного и муниципального управления, раздробления и стандартизации рабочих процессов происходит отчуждение работников от результатов своего труда, что не может стимулировать служащих к совершенствованию их работы. Неизбежный в бюрократической организации принцип обязательного, а подчас неукоснительного выполнения руководящих указаний и инструкций еще больше усиливает инструментальную идентификацию у служащих, поскольку делает необязательной мотивацию к высокопроизводительному труду. Условия разделения труда, жесткой иерархии и подчинения инструкциям не только не позволяют служащему проявить свои способности, но и ограничивают возможности его влияния на принятие решений. В итоге получается, что служащий часто служит не обществу и его интересам, а своему начальнику, министру, от которого зависит его карьера, ему приходится выбирать между этикой и лояльностью к руководству.

Не менее сложной с точки зрения административной этики является проблема соотношения свободы и ответственности в государственной и муниципальной службе. Как было отмечено выше, государственный и муниципальный служащий по своему положению вынужден ограничивать свои гражданские права и свободы. Как и все граждане, он, с одной стороны, относительно свободен в своих поступках и действиях. Однако, с другой – он в отличие от других граждан не свободен в выборе своих действий. Так, закон запрещает ему заниматься коммерческой деятельностью, активно участвовать в политике, использовать служебное положение в личных целях, получать подарки за услуги, связанные с исполнением должностных обязанностей, получать гонорары за публикации служебного характера и т.д. В результате в практической деятельности служащих возникают непростые ситуации, связанные с конфликтами интересов, разнообразными этическими коллизиями.

Мы остановились только на некоторых проблемах, которые, как нам представляется, необходимо учитывать, когда мы говорим об административной этике и механизме ее реализации в практике государственного и муниципального управления.

Сложность проблем этики в системе государственной и муниципальной службы породила различные подходы к их решению. Условно их можно разделить на две школы: нормативную и структурную. Сторонники нормативного подхода к административной этике делают акцент на воспитательных методах, стремлении привить этические ценности служащим, внедрить их в деятельность учреждений и организаций. Напротив, при структурном подходе акцент делается на формально-юридических методах, разработке специальных законов и нормативных актов, направляющих и контролирующих деятельность и поведение чиновников. Такой подход важен прежде всего в борьбе с коррупцией, которая стала сегодня, как уже отмечалось, серьезной проблемой для всех стран – богатых, развивающихся, бедных.

Однако, как показывает опыт, существует опасность абсолютизации того или другого подхода. В действительности наиболее эффективным оказывается разумное сочетание правового и воспитательно-нравственного воздействия на поведение служащих. Не случайно в последнее время получила признание идея о необходимости сближения морали и права на государственной и муниципальной службе. Большинство специалистов убеждено, что моральное регулирование особенно в государственном и муниципальном управлении должно быть дополнено внешним контролем через разработку, кодификацию и стандартизацию общих обязательных правил поведения.

Необходимость внешнего контроля объясняется прежде всего тем, что очень часто даже наличие хорошо разработанных этических кодексов не приводит к улучшению этического поведения чиновников, если отсутствует механизм действенного контроля за выполнением нравственных предписаний, если моральные требования не подкреплены нормативными требованиями. Об этом, в частности, свидетельствует опыт США, где после разработки целого ряда этических кодексов и создания специального комитета по этике в парламенте пришли к осознанию необходимости издания закона об этике в правительстве (1978). Закон возлагал контроль за нравственностью государственных служащих на соответствующие правоохранительные органы и специально созданную Службу правительственной этики и предусматривал самые жесткие санкции за нарушения норм и стандартов административной этики.

С точки зрения сторонников структурного подхода к вопросам этики в государственном и муниципальном управлении, внешний контроль за поведением государственных и муниципальных служащих необходим потому, что они имеют непосредственное отношение к власти и полагаться здесь только на сознательность должностных лиц невозможно без риска в очередной раз столкнуться со злоупотреблением служебным положением. С этой позиции, сама ответственность государственных и муниципальных должностных лиц должна быть тождественной понятию "подотчетность", которая непосредственно связана с контрольными органами и санкциями. Гарантией же подотчетности чиновника обществу должны служить органы контроля извне и такие средства, как "моральные кодексы", административный контроль со стороны вышестоящих должностных лиц, судебный контроль за соблюдением этических ценностей (прежде всего таких, как неподкупность, бескорыстность, беспристрастность и непредвзятость).

Не следует, однако, преувеличивать значение мер внешнего контроля. Несмотря на то что во многих странах растет количество этических стандартов и правил, это часто не приводит к повышению этического уровня служащих государственных и муниципальных органов. Как справедливо отмечают специалисты, эти правила и стандарты могут играть только роль профилактики негативных явлений в системе власти и управления. Кроме того, очень часто безупречные в правовом отношении действия государственного и муниципального служащего оказываются сомнительными с моральной точки зрения, особенно если они порождают такие явления, как бюрократизм, волокиту, равнодушие к человеку и вызывают законное недовольство населения. У чиновника при желании найдется масса возможностей нарушить дух закона с точки зрения морали, не нарушая его букву: и антигуманный, формально-бюрократический стиль реализации полномочий, и слишком ревностное выполнение статусных обязанностей чиновниками, и сохранение ведомств, деятельность которых бессмысленна и бесполезна с точки зрения задач общества, и многое другое.

Из сказанного можно сделать вывод: усилиями законодателей решить проблему невозможно – необходим высокий моральный и этический уровень государственных и муниципальных служащих. Более того, опыт показывает, что при чрезмерной формализации процесса парализуется свобода действий и инициатива, а правовая сверхурегулированность становится серьезным препятствием на пути эффективного управления.

Учитывая это, многие специалисты (сторонники нормативного подхода к решению этических проблем в государственном и муниципальном управлении) считают необходимым усилить акцент на воспитательных мерах путем внедрения этических ценностей в деятельность учреждений. С этой целью предлагается сблизить этику государственной и муниципальной службы и этику общества. Считается, что такое может стать возможным, если, во-первых, организация не только стремится создать здоровую нравственную атмосферу и поощрять этическое поведение чиновников, но и организует их обучение принципам нравственности на государственной и муниципальной службе; во-вторых, государственная и муниципальная служба открыта для взаимодействия с гражданами. В ряде европейских стран накоплен положительный опыт по созданию гражданских институтов и организаций, в которых граждане участвуют в принятии решений (особенно при решении социальных вопросов) и тем самым в немалой степени влияют на этическое поведение должностных лиц. По мнению специалистов, очень важно при этом, чтобы и сами санкции, применяемые к государственным и муниципальным чиновникам, особенно санкции за нарушение ими фундаментальных моральных ценностей, не скрывались от общества.

 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >