Общие требования к ведению производства по делам об административных правонарушениях и их практическое применение

Общие требования к ПДАП часто именуются принципами данного вида юрисдикционного производства. Под ними следует понимать не какую-то магическую силу тех или иных норм, позволяющих безболезненно выходить из затруднительных ситуаций путем их проговаривания. Такие требования выражают идеологические установки, позволяющие, во-первых, объективировать производство, сделать его понятным, внутренне непротиворечивым, отличающимся от иных видов юридических производств и (или) процедур; во-вторых, разрешать любые или большинство коллизионных вопросов и возникающих затруднений как догматического, так и прагматического характера, руководствуясь незначительным количеством юридических инструментов.

Задачами ПДАП являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения^[1].

На практике зачастую не учитывается обоснование в материалах дела об административном правонарушении причин и условий его совершения, хотя констатация в постановлении по такому делу только факта административного правонарушения, без установления сведений о причине образования этих нарушений и причинно-следственной связи между действиями виновного лица и наступившими последствиями, является недостаточной для вменения административного правонарушения^[2].

Публичность ПДАП предполагает соблюдение процедурных требований, обеспечивающих надлежащее их решение, а также занятие активной позиции при ведении ПДАП ввиду того, что дела об административном правонарушении могут возбуждаться без желания потерпевшей стороны, вопреки ее воле, и не могут прекращаться по инициативе потерпевшего, как и любого иного невластного участника.

Производство по делу об административном правонарушении ведется на русском языке — государственном языке РФ. Наряду с государственным языком РФ ПДАП может вестись на государственном языке республики, на территории которой находятся судья, орган, должностное лицо, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях (ст. 24.2 КоАП РФ).

Лицам, участвующим в ПДАП и не владеющим языком, на котором ведется производство по делу, обеспечивается право выступать и давать объяснения, заявлять ходатайства и отводы, приносить жалобы на родном языке либо на другом, свободно избранном языке общения, а также пользоваться услугами переводчика.

Лицо, участвующее в ПДАП, не может быть ограничено в выборе языка (языков), на котором (которых) оно будет выступать и давать объяснения, заявлять ходатайства и приносить жалобы. Выбор языка должен быть отражен в процессуальных документах как необходимое сведение, характеризующее лицо, в отношении которого ведется ПДАП.

Выбор языка, отличающегося от государственного языка РФ либо государственного языка республики, может быть заявлен в ходатайстве лица, участвующего в ПДАП, в соответствии с требованиями ст. 24.4 КоАП РФ. Можно рекомендовать привлекать переводчика к участию в ПДАП непосредственно после возбуждения дела (ст. 28.1 КоАП РФ).

До прибытия переводчика, если специалист в области языкознания отсутствует в том месте, где проводятся процессуальные действия с привлечением лиц, участвующих в ПДАП, их проведение должно быть отложено в пределах сроков составления процессуальных документов и давности привлечения к административной ответственности (ст. 4.5, 28.5, 28.7, 28.8, 29.6 КоАП РФ) по инициативе должностного лица, ведущего ПДАП, либо с учетом требований ст. 25.1, 25.2, 25.4, 29.4, 29.7, 30.6 КоАП РФ, предполагающих заявление ходатайств об отложении ПДАП но инициативе его иных участников.

Физическое лицо, не владеющее государственным языком, на котором ведется ПДАП, до приглашения переводчика в целях составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, если составление протокола является обязательным, может быть доставлено в служебное помещение ОВД или иное помещение, где размещаются органы исполнительной власти, должностные лица которых ведут ПДАП, с учетом требований ст. 27.2 КоАП РФ.

Если после выявления административного правонарушения необходимо проведение экспертизы или иных процессуальных действий, требующих значительных временных затрат, а участие переводчика признано обязательным, проводится административное расследование с учетом требований ст. 28.7 КоАП РФ.

При отложении рассмотрения дела об административном правонарушении до приглашения переводчика должностным лицом, ведущим ПДАП, выносится определение.

Отсутствие перевода протокола в случае, когда дело об административном правонарушении возбуждено в отношении лица, не владеющего языком, на котором ведется ПДАП, является основанием для возврата судом протокола и материалов дела в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ вне зависимости от того, заявлено ли ходатайство о переводе^[3].

Обеспечение публичности ведения ПДАП связано с тем, что в силу ст. 24.3 КоАП РФ дела об административных правонарушениях подлежат открытому рассмотрению, за исключением случаев, если это может привести к разглашению охраняемой законом тайны или этого требуют интересы обеспечения безопасности лиц, участвующих в ПДАП, членов их семей, их близких, защиты чести и достоинства указанных лиц. Решение о закрытом рассмотрении дела об административном правонарушении выносится судьей, органом, должностным лицом, рассматривающими дело, в виде определения.

Лица, участвующие в ПДАП, и граждане, присутствующие при открытом рассмотрении дела об административном правонарушении, имеют право в письменной форме, а также с помощью средств аудиозаписи фиксировать ход рассмотрения дела. Фотосъемка, видеозапись, трансляция открытого рассмотрения дела об административном правонарушении по радио и телевидению допускаются с разрешения рассматривающих дело об административном правонарушении.

Публичность процесса предполагает наличие контрольно-надзорных мероприятий за его ведением, что в силу ст. 24.6 КоАП РФ обеспечивается осуществлением прокурорского надзора.

Прокурор в соответствии со ст. 25.11 КоАП РФ вправе: возбуждать ПДАП; участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении; представлять доказательства; заявлять ходатайства; давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела; приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные действия, предусмотренные федеральным законом.

Прокурор уполномочен выносить постановления об освобождении лица, незаконно подвергнутого административному задержанию, при следующих обстоятельствах: факт нахождения лица в помещении для административно задержанных не удостоверен протоколом об административном правонарушении; задержание произведено не уполномоченным на это лицом, либо за совершение проступка, не отнесенного к компетенции органа, уполномоченного осуществлять административное задержание; в протоколе об административном правонарушении отсутствуют указания о мотивах, времени задержания; помещение, в котором содержатся административно задержанные, не предназначено для этих целей либо не соответствует по своим санитарным и иным характеристикам предъявляемым требованиям; допущено превышение сроков административного задержания; допущено нарушение требований о раздельном размещении лиц, в специальных помещениях содержатся лица, которые не могут там находиться^[4].

Прокурор извещается о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним, или возбужденного по инициативе прокурора.

Названные полномочия мало чем отличают функции прокурора от функций органов исполнительной власти, хотя следовало бы предоставить ему полномочия по возбуждению дел в случае совершения административных правонарушений, связанных с посягательствами на институты власти (гл. 17, 19 КоАП РФ).

Показателен такой пример.

Из судебной практики

Лицензирующий орган указывает, что деятельность не подлежит лицензированию, а прокурор возбуждает дело об административном правонарушении по ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ^[5]. Не подменяет ли в таком случае прокуратура органы исполнительной власти? При возбуждении ПДАП необходимо учитывать положения п. 2 ст. 22 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», предоставляющие прокурору и его заместителю право возбуждать ПДАП, а также положения ст. 28.4 и 28.8 КоАП РФ, определяющие полномочия прокурора по возбуждению дел об административных правонарушениях и направлению материалов в суд. Такими полномочиями обладают прокуроры (заместители прокуроров) городов и районов, а также вышестоящие прокуроры. В арбитражном процессе прокурор пользуется правами и несет обязанности органа, которые предусмотрены нормами АПК РФ^[6].

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.1, 5.7, 5.21, 5.23-5.25, 5.45, 5.48, 5.52, 7.24,12.35, 13.11, 13Л4, ч. 1 и 2 ст. 14.25,

ч. 1 ст. 15.10, ч. 3 ст. 19.4, ст. 19.9, 20.26 КоАП РФ, возбуждаются прокурором. При осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов прокурор вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законом субъекта РФ. Прокурор вправе, возбудив дело об административном правонарушении, передать его для производства административного расследования должностному лицу^[7].

Из судебной практики

• 1. Арбитражный суд признал незаконным постановление о привлечении индивидуального предпринимателя к административной ответственности по ст. 7.1 КоАП РФ по следующим основаниям. Постановление было принято в связи с постановлением прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении. Иные доказательства, подтверждающие вину индивидуального предпринимателя, отсутствуют. Следовательно, в нарушение ст. 26.1 КоАП РФ административный орган не выяснил обстоятельства но делу об административном правонарушении. Основание для вынесения постановления о привлечении индивидуального предпринимателя к административной ответственности является незаконным, так как ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ нс предоставляет права прокурору возбуждать дела и составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.1 КоАП РФ^[8].
• 2. Постановление о возбуждении дела об административном правонарушении является недопустимым доказательством по делу, поскольку не содержит указания на время совершения правонарушения, а также составлено в отсутствие rp-на П. и не имеется сведений о его извещении о составлении протокола, так как, согласно уведомлению, П. вызывался в прокуратуру на 6 апреля 2012 г., в то время как постановление о возбуждении дела об административном правонарушении составлено 9 апреля 2012 г. Также судом было установлено, что прокурор вправе возбудить дело об административном правонарушении только по результатам производимой им проверки, однако каких-либо подтверждений тому, что проверка проводилась, мировому судье представлено не было.

Не были приняты в качестве допустимых доказательств по делу ответы заместителя руководителя Росстандарта от 20 марта 2012 г., первого заместителя председателя комитета но здравоохранению от 28 мая 2012 г., ректора вуза от 28 мая 2012 г., а также заместителя руководителя Управления ФНС России но г. Санкт-Петербургу от 18 мая 2012 г., поскольку они не подтверждают обстоятельства совершения П. правонарушения, изложенные в постановлении прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении, а также в связи отсутствием сведений о том, в рамках какого дела, на основании каких именно запросов давались данные ответы.

Не приняты в качестве доказательства по делу психологическое исследование деятельности ООО, проведенное доктором психологических наук, и исследование в области математики, проведенное доктором физико-математических наук, равно как и заключение об исследовании от 29.05.2012 Ха 8, поскольку лица, их проводившие, не предупреждались об административной ответственности за дачу заведомо ложных заключений*.

Приказом Генеральной прокуратуры от 19.02.2015 № 78 «Об организации работы по реализации полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях» установлено следующее.

Поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, содержащиеся в материалах проверок, проведенных в рамках полномочий на основании поступившей в прокуратуру информации о нарушениях закона, или в материалах проверок, поступивших из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений (ст. 28.1 КоАП РФ). При отсутствии оснований для административного преследования выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении (ч. 5 ст. 28.1 КоАП РФ). При выявлении административного правонарушения и невозможности вынесения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении на месте обеспечивается составление документа (акта проверки), в котором указываются сведения и данные, аналогичные предусмотренным ч. 4 и б ст. 27.8 КоАП РФ, а в случае применения установленных способов фиксации доказательств — делается запись.

Должны быть приняты меры к извещению лиц, привлекаемых к административной ответственности, либо их законных представителей о месте и времени вынесения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении. Извещение осуществляется любым доступным способом, обеспечивающим фиксацию его вручения адресату. Необходимо исключить случаи вынесения постановлений о возбуждении дела об административном правонарушении, по форме и содержанию не соответствующих требованиям ст. 28.2 КоАП РФ.

Обязательным является участие прокурора в рассмотрении судьей, органом, должностным лицом дел об административных правонарушениях, возбужденных по инициативе прокурора.

В случае установления обстоятельств, влекущих прекращение ПДАП в соответствии с ч. 1.1 ст. 29.9 КоАП РФ или переквалификацию действий (бездействия) лица, привлекаемого к административной ответственности, на другую статью (часть статьи) КоАП РФ, об этом информируется прокурор, возбудивший дело об административном правонарушении. Указанному прокурору, в случае принципиального несогласия с позицией участвующего в деле прокурора, своевременно следует решать вопрос о его замене либо самому принимать участие в рассмотрении дела.

По результатам исследования представленных доказательств дается мотивированное заключение по делу (ч. 2 ст. 29.7 КоАП РФ).

По делам об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ, находящимся в производстве органа, должностного лица, ^[9]

при наличии оснований необходимо своевременно заявлять мотивированное ходатайство о передаче дела для рассмотрения соответствующему судье.

Во всех необходимых случаях — ходатайствовать о внесении судьей, органом, должностным лицом, рассматривающим дело об административном правонарушении, в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представления о принятии мер но устранению указанных причин и условий (ст. 29.13 КоАП РФ).

Участвующий в деле прокурор копию вступившего в законную силу постановления о назначении административного наказания при отсутствии оснований для его оспаривания направляет в подразделение, осуществляющее надзор за исполнением законов судебными приставами.

Обеспечение государственных интересов в ПДАП предполагает, что большинство издержек по делу относятся на счет федерального бюджета.

Издержки по делу об административном правонарушении состоят из сумм, выплачиваемых свидетелям, потерпевшим, их законным представителям, понятым, специалистам, экспертам, переводчикам; сумм, израсходованных на демонтаж, хранение, перевозку (пересылку) и исследование вещественных доказательств, орудия совершения или предмета административного правонарушения.

Статья 24.7 КоАП РФ предусматривает, что издержки по делу об административном правонарушении, совершенном физическим лицом и предусмотренном КоАП РФ, относятся на счет федерального бюджета, а юридическим лицом, — на счет юридического лица, за исключением сумм, выплаченных переводчику, которые относятся на счет федерального бюджета. В случае прекращения ПДАП, совершенном юридическим лицом, издержки по делу об административном правонарушении относятся на счет федерального бюджета.

Из судебной практики

• 1. Расходы на оплату труда адвокатов по делам об административных правонарушениях несут лица, привлекающие их для защиты своих прав и свобод. В тех случаях, когда ПДАП прекращено на основании п. 1 и 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ, применяются правила, установленные ст. 1069, 1070 ГК РФ и регулирующие возмещение вреда, причиненного незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда. Анализ указанных норм ГК РФ позволяет сделать вывод о том, что расходы на оплату труда адвокатов, в случае прекращения ПДАП на основании п. 1 и 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ, возмещаются за счет казны РФ, а в случаях, предусмотренных законом, — за счет казны субъекта РФ^[10].
• 2. Факт отказа в привлечении лица к административной ответственности свидетельствует об обращении органа власти с требованиями в отсутствие надлежащего правового основания. Поскольку в результате указанных действий этому лицу причиняется вред в связи с расходами на оплату груда лица, оказывающего юридическую помощь, то эти расходы подлежат взысканию за счет казны в качестве причиненных убытков заинтересованному лицу (ст. 15,16 ГК РФ) ^[11].
• 3. Взыскание с лица, в отношении которого ведется ПДАП, процессуальных издержек, понесенных при рассмотрении дела об административном правонарушении в связи с назначением судом защитника, является незаконным, так как КоАП РФ не предусматривает возможности назначения судом защитника такому лицу^[12].
• 4. В случае рассмотрения дела арбитражным судом вопрос об издержках решается по специальным нормам параграфа 2 гл. 25 АПК РФ, поэтому расходы на оплат)' труда защитника относятся к числу возмещаемых^[13].
• 5. Порядок возмещения лицу, привлекаемому к административной ответственности, расходов, понесенных им в связи с рассмотрением дела, производство по которому прекращено ввиду отсутствия состава административного правонарушения, КоАП РФ не определяет. В силу ст. 15 ГК РФ такие расходы относятся к убыткам привлекаемого к административной ответственности лица, подлежащим возмещению Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием^[14].

Предельные нормы расходов, связанных с вызовами лиц для участия в ПДАП, определены в Положении о возмещении расходов лиц в связи с их явкой по вызову в суд, орган, к должностному лицу, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, а также об оплате их труда, утвержденном постановлением Правительства РФ от 04.03.2003 № 140.

Вопросы и задания для самоконтроля

• 1. Можно ли называть производство по делам об административных правонарушениях именно производством, а не иным термином? Что в результате такого производства получается, что производят?
• 2. Приведите нормы и случаи, где бы применялись непосредственно задачи, оговоренные в ст. 24.1 КоАП РФ.
• 3. Разберите практическую ситуацию: граждане одной из стран Африканского континента были задержаны участковым уполномоченным полиции в деревне под г. Ивделем за совершение в общественном месте магических ритуалов. Как будет реализован принцип национального языка ПДАП?
• 4. Какое юридическое значение и общественную значимость приносит открытое рассмотрение дел об административных правонарушениях, если друг друга понимают только участники производства, которые нарушили или обеспечивают соблюдение специальных правил поведения?
• 5. Почему только прокурорский надзор входит в реализацию принципа законности ПДАП в гл. 24 КоАП РФ? Назовите иные способы обеспечения законности в административно-юрисдикционной деятельности.
• 6. Какие правила формируют размер издержек за привлечение защитника в деле об административном правонарушении?
• 7. Какие еще имеются требования, не предусмотренные гл. 24 КоАП РФ, выступающие принципами административного юрисдикционного производства?

• [1] Статья 24.1 КоАП РФ. Условие административного правонарушения — это событияили явления, происходящие в окружающей среде, либо действия самого правонарушителя,приведшие к такому положению, когда совершение правонарушения стало возможным.Причиной же могут являться только действия правонарушителя либо иных лиц, создающиеданную окружающую среду. См.: Симакина И. Л. К вопросу о необходимости разделенияпонятий «причина» административного правонарушения и «условие, способствующее административному правонарушению» // Административное и муниципальное право. 2009. № 9.
• [2] См.: Постановление ФАС Уральского округа от 28.08.2008 № Ф09-6147/08-С1.
• [3] См.: Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за III квартал 2005 г.: ответы на вопросы (вопрос 11): утвержден Президиумом Верховного Суда РФот 23 ноября 2005 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2006. № 3.
• [4] См.: Кривоносое А. Н. Прокурор как участник производства но делам об административных правонарушениях // Административное и муниципальное право. 2009. № 1.
• [5] См.: Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 25.06.2007 № АЗ 1-8415/2006-13.
• [6] См.: Пункт 15 постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 № 2 «О некоторыхвопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».
• [7] См.: Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за 4 квартал 2004 г., утвержденный постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 9 февраля 2005 г.
• [8] См.: Анохин В. Н. Вопросы оспаривания решений административных органов о привлечении к административной ответственности предпринимателей (по материалам Арбитражного суда Воронежской области и ФАС Центрального округа) // Хозяйство и право.2004. № 8.
• [9] См.: Постановление Санкт-Петербургского городского суда от 16.08.2012 № 4а-1121/12.
• [10] 2 См.: Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за 4 квартал 2004 г., утвержденный постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 9 февраля 2005 г.
• [11] См.: Решение Арбитражного суда Свердловской области от 24.03.2008 № А60-29205/2007-С1.
• [12] См.: Постановление Верховного Суда РФ от 28.07.2010 № 46-АД10-8.
• [13] См.: Постановление Десятого ААС от 25.12.2008 Xs А41-16171/08.
• [14] См.: Определение Санкт-Петербургского городского суда от 28.03.2012 Ха 33-3932/2012.