Правовое регулирование рассмотрения проекта бюджета и утверждения бюджета Российской империи

Правовое регулирование бюджетной деятельности нашего государства имеет относительно недолгую историю. В 1796 г. с воцарением Павла I сметы начинают утверждаться высочайшей подписью. Первая смета — «Генеральный годовой отчет о государственных доходах и расходах на 1797 год» — была подписана Павлом I 20 декабря 1796 г.

В 1810 г. был учрежден Государственный совет, в который вносились на рассмотрение ежегодные сметы государственных приходов и расходов. 1 января 1810 г. Александр I подписал Манифест об открытии Государственного совета — высшего законосовещательного учреждения Российской империи. На Госсовет возлагалась обязанность рассматривать все законы, уставы и важные мероприятия. Обсужденные в департаментах Госсовета законопроекты и решения выносились на общее собрание и затем представлялись на утверждение государя; «высочайше утвержденное мнение Государственного совета» становилось законом.

Госсовет рассматривал ежегодно отчеты министерств (до 1827 г.), сметы общих государственных приходов и расходов (с 1862 г. государственную роспись доходов и расходов).

На Министерство финансов была возложена обязанность отрабатывать все сметы с комментариями, составлять общий план расходов и примерную смету доходов и вносить эти материалы на рассмотрение Государственного совета не позже октября текущего года.

Активное участие в функционировании финансовой системы России принимал Комитет министров — правительственный орган. При Александре 1 Комитет министров имел обширные полномочия в области финансов. Он неоднократно рассматривал и обсуждал государственный бюджет, причем бюджет рассматривался и утверждался им еще до представления его в Государственный совет.

В 1812—1865 гг. председатель Государственного совета одновременно занимал должность председателя Комитета министров. Роль Государственного совета и сфера его деятельности постоянно изменялись. В царствование Николая I (1825—1855) было окончательно определено место этого авторитетнейшего государственного образования среди государственных учреждений как законосовещательной инстанции. На рассмотрение Государственного совета выносились вопросы утверждения бюджета.

Госз'дарственный бюджет как плановая смета государственных доходов и расходов, составленная и утвержденная в порядке, установленном законом, в России был учрежден в 1862 г. при осуществлении финансовых реформ 1862—1868 гг. Он заменил роспись доходов и расходов государства. Государственный бюджет принимался Государственным советом и утверждался императором.

В соответствии с утвержденными 22 мая 1862 г. Правилами о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений все сметы министерств представлялись одновременно в Министерство финансов, Государственному контролеру и в Государственный совет (кроме смет Министерства двора). Далее Министерство финансов и Государственный контролер оценивали соответствие смет действующему законодательству, а также исполнение предыдущих смет. Общая государственная роспись, со всеми межведомственными разногласиями, в дальнейшем вносилась в Государственный совет, главной задачей которого являлось примирение ведомств по тем статьям, по которым им не удалось прийти к соглашению. Государственный совет, выступая в роли арбитра, заканчивал свою примирительную работу к 15 декабря или, обыкновенно, позже. В срок до 1 января, т.е. до начала следующего сметного периода, государственную роспись следовало передать на Высочайшее утверждение.

Статья 1 Правил 1906 г. гласила, что государственный бюджет относился к ведению Государственного совета и Государственной Думы. В ведение Думы входило рассмотрение государственной росписи доходов и расходов вместе с финансовыми сметами министерств и главных управлений. К полномочиям Государственной думы относились обсуждение и утверждение бюджета, обсуждение и утверждение отчета Государственного контроля по исполнению бюджета.

Правительство вносило проект государственной росписи доходов и расходов одновременно в Госсовет и в Госдуму 1 октября предшествующего сметному года. Финансовые сметы министерств и главных управлений вносились в установленные для них сроки (к 1, 15 и 25 сентября). Предварительное ознакомление с финансовыми сметами министерств и главных управлений, а также с проектом государственной росписи доходов и расходов Государственному совету и Государственной думе предоставлялось возлагать на образуемые ими из своего состава комиссии. Общим собранием Госдумы для предварительного рассмотрения законопроектов и вопросов текущей деятельности избирались постоянные комиссии: бюджетная, финансовая, по рассмотрению государственной росписи доходов и расходов, по запросам, редакционная и др., а также временные комиссии для подготовки конкретных законопроектов.

Правила 1906 г. изначально содержали в себе ограничение прав Думы влиять на формирование бюджета. Данные ограничения сводились к следующему: 1) Дума не могла обсуждать ассигнования, выделенные на содержание императорского двора по бюджету 1906 г., и те положения, которые были предусмотрены Учреждением об императорской фамилии; 2) Дума не могла исключить или принять статьи доходов и расходов, внесенных в проект бюджета на основании действующих законов, штатов, расписаний или указов императора; 3) к ограничениям бюджетных прав Думы относилось запрещение исключать из бюджета средства, предназначенные для обслуживания внешнего долга и погашения долгов по другим обязательствам Российского государства.

Параграф 13 Правил 1906 г. содержал норму, которая предусматривала, что «если государственная роспись не будет утверждена к началу сметного периода, то остается в силе последняя установленным порядком утвержденная роспись с теми лишь изменениями, какие обусловливаются исполнением последовавших после ее утверждения узаконений».

Существовало еще одно серьезное ограничение: государственный бюджет получал юридическую силу только тогда, когда наряду с одобрением Государственной думой его утверждал Государственный совет. Если Государственный совет не соглашался с постановлением Думы по бюджету, то Правила 1906 г. предусматривали необходимость создания особой согласительной комиссии, формировавшейся из равного числа депутатов Государственной думы и членов Государственного совета. По достижении соглашения бюджет вновь поступал на рассмотрение и утверждение Думы. В случае возникновения разногласий между палатами по поводу бюджета предусматривалось образование согласительной комиссии на паритетных началах — из равного числа членов обеих палат (ст. 12 Правил). Затем из комиссии «дело с согласительным ее предположением» должно было вноситься в Думу и получать дальнейшее движение в установленном порядке. Однако если разногласия невозможно было устранить, вступала в силу ст. 13 Правил: «Когда возникшее между Государственным советом и Государственной думой разномыслие не будет устранено указанным в статье 12 порядком, вызвавший разномыслие кредит вносится в роспись в цифре назначения последней, установленным порядком утвержденной росписи». Если, однако, обе палаты согласны увеличить или уменьшить это «назначение» и разногласие сводится лишь к цифре его увеличения или уменьшения, то принимается цифра, ближайшая к назначению последней росписи. Правило ст. 13 давало повод правительству к систематическому обходу закона при помощи следующего приема. Стоило только в любой номер расходной росписи внести совершенно новое ассигнование, этого было достаточно, чтобы оно было закреплено в размерах предыдущей росписи помимо желания Думы. Именно так произошло при выделении ассигнований на новые броненосцы.

Некоторые статьи расходной части, представлявшие постоянную величину, так называемая «забронированная» часть бюджета (в отдельные годы составляющая до 40% всех расходов бюджета), вообще не подлежали рассмотрению Думой. Имеется в виду, что все доходы и расходы с точки зрения порядка обсуждения и принятия делились согласно Правилам 1906 г. на три категории: 1) ассигнования, не подлежащие обсуждению законодательными учреждениями и не подлежащие сокращению; 2) основанные на действующих законах расходы и доходы, которые при рассмотрении росписи не могли быть сокращены или увеличены; 3) ассигнования, подлежащие свободному обсуждению, и по отношению к которым были возможны изменения, внесенные в сметном порядке (весь остальной бюджет).

При обсуждении последней инициатива законодательных органов ограничивалась: они могли увеличивать или уменьшать представленные ассигнования, но были лишены права включать в роспись какие-либо новые расходы.

Первые же две категории расходов и доходов и составляли т.н. «забронированную» часть бюджета. Именно в отношении бронированной части бюджета велась острая критика Правил 1906 г. в Государственной думе. Так, лидер кадетов П. Н. Милюков, настаивая на расширении бюджетных прав Думы, заявил на ее заседании 27 ноября 1907 г., что «в противном случае роль Думы по отношению к этой части бюджета действительно сводится к роли простого совещательного учреждения». Фактически Дума была вынуждена заниматься «сверкой титулов с параграфами и параграфов с титулами», и в отношении бронированной части бюджета ее деятельность сводилась к простым советам и рекомендациям в адрес центральных ведомств.

Практика рассмотрения и принятия бюджета в «переходный период» свидетельствует о том, что Совет министров максимально использовал легальную возможность забронировать огромную часть росписи. Министерство финансов с 1908 г. стало обозначать в смете забронированные и небронированные подразделения ассигнований. Дума проверяла обоснованность бронирования ассигнований. Эта проверка составляла одну из важнейших частей работы думской бюджетной комиссии. Правила 1906 г. фактически позволяли бронировать не более 40% бюджета, однако в этом отношении существовала крайняя неравномерность по сметам различных министерств. В докладе «Бюджетные права Государственной Думы» депутат А. И. Шингарев приводил следующие примеры: по смете Синода в 1907 г. 99% забронировано, по смете 1910 г. — более 95%. Смета Министерства внутренних дел на 1910 г. была забронирована на 78,5%, финансов — на 16,5%, путей сообщения — на 1,3%.

Или, например, не подлежали обсуждению Госсоветом и Госдумой ассигнования на расходы Министерства императорского двора вместе с состоящими в его ведении учреждениями, если их сумма не превышала ассигнований на 1906 г., а также изменений данных кредитов, обусловленных постановлениями Учреждения об императорской фамилии соответственно происшедшим в ней переменам. Ассигнования на расходы Собственной его императорского величества канцелярии и Канцелярии его императорского величества по принятию прошений, а также не предусмотренные сметами, на экстренные в течение года надобности подлежали обсуждению Госсоветом и Госдумой не в полном размере, а лишь по суммам превышения их по сравнению с назначениями утвержденной в декабре 1905 г. росписи.

Военные расходы и поступления для них проводились по так называемому военному фонду, не подлежащему утверждению Думой. Процедура утверждения военного фонда носила крайне упрощенный характер и устраняла даже призрачную гласность. Расходы но нему были определены в особых ориентировочных перечнях, составлявшихся только на четыре месяца и рассматривавшихся в особом межведомственном совещании при военном и морском министрах. Это позволяло бесконтрольно использовать государственные средства. Поэтому многие гражданские ведомства стремились относить часть своих расходов за счет военного фонда.

В целях предотвращения злоупотреблений со стороны парламента (прежде веего нижней палаты) и партийных фракций в Правилах 1906 г. была дана такая формулировка бюджетных прав, которая делала бюджетные полномочия Думы призрачными. С этой точки зрения следует рассматривать следующие предосторожности, предусмотренные нормами Правил.

Во-первых, устанавливалось вотирование бюджета по параграфам и номерам. Статья 4 Правил гласила, что постановления Государственного совета и Государственной думы составляются (голосуются) относительно доходов — по параграфам, а относительно расходов — по номерам (главным подразделениям) государственной росписи. Этим по отношению к расходам определялась специализация ассигнований в бюджете: «право для исполнительной власти заменять недостатки сбережениями в пределах номеров (главных подразделений) росписи». Специализация признавалась необходимой в конституционном бюджетном праве для облегчения контроля за расходованием денежных средств органами исполнительной власти. Чтобы связать исполнительную власть и заставить ее точно исполнять установленный законом бюджет, было принято дробить расходы на большее или меньшее число подразделений, вотируя их отдельно и запрещая переносить суммы из одного подразделения в другое.

Во-вторых, предусматривался специфический способ разрешения разногласий по ассигнованиям между Государственной думой и Государственным советом. Прежде министр финансов являлся защитником государственного казначейства против притязаний ведомств, а в Государственном совете действовал Департамент государственной экономии, который выполнял роль судьи и посредника в сметных разногласиях. В частности, Департамент государственной экономии совместно с Государственным советом выступали пусть слабым, но все же гарантом против бесконтрольного распоряжения средствами со стороны самого министра финансов. Однако законосовещательному учреждению было не под силу бороться со сверхсметными ассигнованиями по личным документам министров, которые широко использовались в обход Государственного совета. С 1906 г. роль преобразованного Государственного совета резко меняется. Арбитром в сметных разногласиях между министром финансов и ведомствами вместо упраздненного Департамента государственной экономии становится новый Совет министров. А Государственный совет выдвигается как противовес Государственной думе в ее бюджетных разногласиях с правительством.

В сфере утверждения государственной росписи и связанных с ней сверхсметных расходов российское законодательство устанавливало в принципе равные права для обоих органов. Однако это равенство бюджетных прав на деле оборачивалось преимуществом Государственного совета.

Во избежание излишней задержки Дума приняла в заседании 18 марта 1908 г. на основании предварительных договоренностей в согласительной комиссии следующий временный порядок: рассмотрение росписи начинается не с общего бюджетного доклада, а с отдельных смет, каждая из которых передается в Государственный совет после принятия соответствующих ее номеров. Таким образом, Государственный совет получал постановления Думы касательно росписи по частям и вотировала их также по частям.

Правила, изложенные в ст. 12—13 Правил, и являвшиеся главным средством борьбы с оппозиционностью Думы, определяли существенные различия между проектом государственной росписи и иными законопроектами в порядке их прохождения через Государственную думу и Государственный совет. По общему правил}' законопроект мог быть представлен на утверждение верховной власти лишь в том случае, если он одобрен обоими органами в тождественной редакции. Для достижения такого совпадения законопроект мог неограниченное количество раз передаваться из одного органа в другой, а также образовывались согласительные комиссии для выработки согласительного предложения. В отношении расходных номеров росписи Правилами устанавливались изъятия из общего порядка. Разногласия между Государственным советом и Государственной думой относительно размеров ассигнований не могли быть разрешены путем непосредственной передачи спорных номеров из Государственного совета на вторичное рассмотрение Думы. Как отмечалось выше, вызвавший разногласие вопрос передавался в особую согласительную комиссию. Иной способ разрешения конфликта не предусматривался. Вторым изъятием из общего законодательного процесса являлось правило однократного рассмотрения в согласительной комиссии спорных ассигнований. Все иные законопроекты могли передаваться из одного органа в другой и проходить через согласительные комиссии неограниченное число раз, пока не будет принята, как указывалось, тождественная редакция законопроекта.

Государственному совету, как и Думе, принадлежало право бюджетной инициативы, т.е. право вносить в проект росписи новые ассигнования или увеличивать внесенные туда министерством. При этом в силу особенностей бюджетного законодательства новые ассигнования могли быть внесены только в виде так называемых условных ассигнований. По отношению к ассигнованиям, предусмотренным ст. 9—10 Правил, такого права у Госсовета и Госдумы не было. Помимо этого, Государственный совет обладал правом восстанавливать ассигнования, целиком вычеркнутые Думой из проекта росписи. Такое право оспаривалось в Думе. На практике возник вопрос, что следует понимать под словом «кредит». Бюджетная комиссия признала, что «кредит» в ст. 12—13 Правил означает не номер государственной росписи и не какое-либо другое подразделение сметной классификации, а кредит определенного назначения. Защитники бюджетных прав нижней палаты, опираясь на ст. 12, доказывали, что текст закона относится только к тому случаю, когда предмет назначения не вызывает разногласий, и спор идет лишь о его размерах. Наоборот, если Дума отвергает целесообразность самой потребности, вызывающей назначение, то вопрос выходит за рамки бюджетных Правил и должен решаться на основании общих принципов законодательства, т.е. не может быть решен положительно без согласия обеих палат — подобно принятию нового закона.

В России общей тенденцией бюджетного законодательства было, с одной стороны, предоставление Думе права отвергать только новые кредиты или увеличивать старые, но в то же время, с другой стороны, предоставление возможности Государственному совету налагать вето на все попытки Думы изменить существующее положение вещей.

В-третьих, существовало правило о сверхсметных кредитах, позволявшее открывать их даже во время думской сессии и вносить в следующую сессию; и правила о чрезвычайных сверхсметных кредитах на потребности военного времени. Особое значение имела ст. 17 Правил, позволявшая открывать сверхсметные кредиты в порядке верховного управления без предварительного участия Государственной думы и Государственного совета. Кредит на покрытие неотложных расходов в этом случае открывался по постановлению Совета министров. Министры и главноуправляющие должны были вносить в Думу особые представления об этих ассигнованиях. В случае открытия кредитов во время сессии представления, оправдывающие неотложность упомянутых ассигнований, должны были вноситься по возможности до окончания сессии, а во всех прочих случаях — в течение двух месяцев, следующих за открытием новой сессии. Из этого правила допускалось исключение лишь в отношении кредитов, составляющих государственную тайну. Представления о них могли быть внесены в Думу только «по миновании необходимости в сохранении тайны». Что касается чрезвычайных сверхсметных кредитов на потребности военного времени и на особые приготовления, предшествующие войне, то они открывались по всем ведомствам в особом порядке, установленном правилами, высочайше утвержденными 26 февраля 1890 г.

Рассмотрению бюджета Дума могла уделить не более трех месяцев. Отдельные сметы министерств должны были поступать в Думу начиная с 1 сентября. Если законодательные палаты не заседали, Правила предусматривали возможность предварительного ознакомления с финансовыми сметами министерств и с проектом росписи комиссий, образованных Думой и Государственным советом (ст. 3). Рассмотрение росписи в бюджетной комиссии, ее обсуждение в пленарных заседаниях и окончательное принятие Думой надлежало закончить к 1 декабря (ст. 11 Правил). Государственный совет должен был принять роспись с тем расчетом, чтобы император мог ее утвердить к началу сметного периода, т.е. к 1 января следующего года. Теоретически, монарх мог не утвердить бюджет, однако это было бы нарушением установившейся с 1860-х гг. традиции: император всегда утверждал проект бюджета, одобренный Государственным советом.

Еще одна характерная черта бюджетного права заключалась в том, что применялась предшествующая роспись, если новая не утверждалась к началу сметного года (к 1 января). На случай отказа законодательных палат утвердить государственную роспись единоличное распоряжение монарха обеспечивало правительству свободу действий и уполномочивало его применять последнюю роспись с теми лишь изменениями, какие были обусловлены исполнением последовавших после ее утверждения узаконений. Впредь до обнародования новой росписи по постановлениям Совета министров в распоряжение министерств и главных управлений постепенно открывались кредиты в размерах действительной потребности, но не превышающие в месяц в совокупности 1/12 части общего по росписи итога расходов.

Правила 1906 г. создавали такие условия для реализации бюджетных прав законодательных палат, что Дума не была заинтересована в непринятии бюджета. Право утверждения государственной росписи было важнейшим средством давления на правительство. Но применение этого средства встречало на своем пути множество препятствий. Дело в том, что Дума могла уменьшить те кредиты, которые не относились к бронированным. Однако неутверждение бюджета вело к восстановлению этих кредитов в том размере, в каком они были внесены в последнюю смету. И это могло повторяться бесконечное число раз. Вместе с тем следствием обсуждения бюджета стало значительное улучшение техники его составления.

Госдума постоянно выступала за расширение бюджетных прав палат, а Госсовет был против. Вследствие долгого обсуждения проекта бюджета нередко большую часть года государству приходилось функционировать без утвержденного бюджета.

Таким образом, формально Государственная дума наделялась определенными бюджетными правами, но фактически ее полномочия в этой сфере были минимальны. Формально правовые установления 1906 г. не устанавливали бюджетной правоспособности Государственной думы.

Реальное обсуждение бюджета проходило только в период работы Третьей Государственной думы весной 1908 г. Первая и Вторая Думы были распущены еще до обсуждения бюджетных вопросов. Несмотря на существенные ограничения, Третья Дума вела активную работу: были образованы бюджетные комиссии, которые, несмотря на противодействие правительства, вскрывали недостатки, обнаруженные в сметах отдельных министерств и ведомств. Вотирование по статьям доходов бюджета в Государственной думе проходило по параграфам, по статьям расходов — по главным подразделениям расходной части бюджета.

Обсуждение бюджета и иных финансовых вопросов в Думе сопровождалось обширными и оживленными прениями. В составе Третьей Думы не оказалось специалистов в области финансов, поэтому, когда Министерство финансов представило проект бюджета, в Думе возникли затруднения при его обсуждении. Обсуждение бюджета стало формой протеста парламента против самодержавной власти. Две первые Думы были распущены, так как показались правительству слишком радикально настроенными. Третья Дума не вступала в открытые конфликты с правительством и императором, но обсуждение бюджета и финансовой политики правительства означало критику форм и методов государственного управления. Бюджетный процесс в целом начал обсуждаться только в третьей сессии, когда, несмотря па протесты крайне правых, рассмотрению отдельных смет стало предшествовать общее обсуждение росписи.

Именно в Третьей Думе 27 ноября 1907 г. впервые состоялось публичное обсуждение росписи доходов и расходов. Это был проект бюджета на 1908 г. В сопроводительном пояснении министр финансов В. Н. Коковцов, убеждая депутатов принять бюджет, исходил из возможности отрицательного вотума. Отмечая всеобъемлющее значение бюджета в жизни государства («в бюджете, как в зеркале, отражается вся государственная жизнь»), он предостерегал депутатов от преувеличения области возможной критики при его рассмотрении. Выражая правительственную позицию,

В. Н. Коковцов указывал, что «в порядке рассмотрения и утверждения росписи нельзя достигнуть ни коренного переустройства системы налогов, ни резких изменений в области ведения государственного хозяйства». Для решения этих задач он считал доступным только один путь — путь законодательных преобразований, которые должны предшествовать бюджетному переустройству. Рассмотрение и утверждение бюджета необходимо было, по его мнению, как для пользы и блага России, так и для престижа и достоинства русского народного представительства.

После Февральской революции 1917 г. Госдума открыто выступила против Советов и была распущена 6 октября 1917 г. Временным правительством под давлением революционных масс, а Госсовет был упразднен 24 декабря 1917 г. К этому времени Госдума и Госсовет как законотворческие органы окончательно потеряли свое значение. Бюджетное право пришло в полное расстройство. При Временном правительстве не было утвержденной росписи, и расходы производились на основании отдельных кредитов. До середины 1918 г. продолжали действовать кредиты, ассигнованные по сметам 1917 г., так как царское правительство не успело утвердить роспись на 1918 г.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >