Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере экономики

Часть 2 ст. 132 Конституции РФ допускает наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, если такие полномочия переданы им на основе федерального закона или закона субъекта РФ, с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Из смысла данного конституционного предписания следует, что выполнение переданных государственных полномочий должно соответствовать сущности местного самоуправления, быть связано с решением вопросов местного значения и содействовать эффективному выполнению основных функций местного самоуправления.

При анализе норм Закона о местном самоуправлении следует, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации характеризуется следующими основные чертами:

  • 1) эти полномочия передаются только федеральными законами или законами субъектов РФ в зависимости от того, от какого уровня власти эти полномочия передаются;
  • 2) принятие иных нормативных правовых актов по этим вопросам не допускается;
  • 3) государственные полномочия передаются, как правило, органам муниципальных районов и городских округов, если иное не установлено законом. Данное обстоятельство предопределило участие органов государственной власти в конкурсной комиссии, создаваемой для назначения на должность главы администрации муниципальных районов и городских округов. В то же время не исключается возможность в отдельных случаях наделять государственными полномочиями органов поселений. Однако это не правило, а исключение;
  • 4) наделение полномочиями осуществляется, как правило, на неограниченный срок. Но если данные полномочия имеют определенный срок действия — на срок действия этих полномочий;
  • 5) финансовое обеспечение выполнения переданных полномочий осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Иные формы финансирования, такие как учет в дотациях, отчисления от налогов и т.п., в данном случае неприменимы. Порядок предоставления таких субвенций устанавливается ст. 63 Закона о местном самоуправлении, а также БК РФ;
  • 6) органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования;
  • 7) законами субъекта РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта РФ по решению вопросов, указанных в и. 6 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В настоящий момент их 71 (по состоянию на апрель 2016 г.).

К полномочиям в сфере экономики относятся полномочия:

  • - по предупреждению чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера и ликвидации их последствий; организации и осуществлению региональных и межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности;
  • — осуществлению регионального государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий;
  • — поддержке сельскохозяйственного производства; поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций, благотворительной деятельности и добровольчества;

осуществлению дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения и обеспечения безопасности дорожного движения на них;

  • - организации транспортного обслуживания населения воздушным, водным, автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении;
  • — осуществлению регионального государственного контроля в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси и др.;
  • 8) осуществление отдельных государственных полномочий — не право, а именно полномочие (право + обязанность) органов местного самоуправления. Это следует из ч. 2 ст. 15 Конституции РФ, определяющей, что органы местного самоуправления, должностные лица обязаны соблюдать законы;
  • 9) законодатель установил требования к содержанию федерального закона, закона субъекта РФ, предусматривающего наделение органа местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
  • 10) должен осуществляться контроль органов государственной власти за исполнением переданных полномочий органам местного самоуправления. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 30 ноября 2000 г. № 15-П установил, что контроль возможен не только за законностью, но и за целесообразностью деятельности органов местного самоуправления по исполнению переданных им государственных полномочий;
  • 11) органы государственной власти при необходимости вправе выдавать субъектам местного самоуправления обязательные для исполнения письменные предписания по устранению выявленных нарушений требований законов, регулирующих вопросы осуществления органами или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;
  • 12) основаниями прекращения выполнения переданных полномочий могут быть:
    • — истечение срока, на который они были переданы;

истечение срока действия самого полномочия; признание органами государственной власти субъекта РФ нецелесообразности дальнейшего осуществления полномочий органа местного самоуправления;

  • - невозможность обеспечения переданных полномочий необходимыми материальными и финансовыми средствами;
  • - систематическое нарушение законодательства органом местного самоуправления при реализации переданных государственных полномочий;
  • — принятие федерального нормативного акта, изменяющего правовое регулирование в данной сфере.

В настоящее время в субъектах РФ принято достаточно законов по передаче отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления. Например, Московская областная Дума приняла Закон Московской области от 10 ноября 2015 г. № 191/2015-03 «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области отдельными государственными полномочиями Московской области в области земельных отношений». В соответствии с ним органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Московской области наделяются государственными полномочиями:

  • 1) по принятию решения об изменении одного вида разрешенного использования земельного участка на другой вид такого использования, расположенного на территории муниципального района, городского округа;
  • 2) распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, расположенными на территории муниципального района, городского округа, за исключением случаев, предусмотренных законодательством об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности;
  • 3) переводу земель, находящихся в частной собственности, из одной категории в другую на территории муниципального района, городского округа, за исключением земель сельскохозяйственного назначения и случаев перевода земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов. Закон вступает в силу с 1 января 2016 г.

Закон Иркутской области от 11 декабря 2008 г. № 104-03 «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по регулированию тарифов на тепловую энергию» наделяет органы местного самоуправления государственными полномочиями по регулированию тарифов на тепловую энергию (за исключением производимой электростанциями, осуществляющими производство в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии), отпускаемую непосредственно источниками тепловой энергии, обеспечивающими снабжение тепловой энергией потребителей, расположенных на территории одного муниципального образования.

Мнение специалиста

Заслуживает внимание позиция некоторых авторов, согласно которой законодателю для защиты местного самоуправления от произвола со стороны органов государственной власти целесообразнее ввести процедуру учета мнения местного населения по вопросу наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и предусмотреть договорную форму передачи осуществления полномочий. Вместе с тем до настоящего времени «большую проблему представляют собой так называемые скрытые полномочия, или нефинансируемые мандаты, когда органы местного самоуправления получают полномочия органов государственной власти в завуалированной форме без необходимого финансового обеспечения»[1].

Законодатель определил, что наделение государственными полномочиями осуществляется, как правило, органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. В связи с этим вопрос о делегировании полномочий внутригородским территориям городов федерального значения решается законами этих городов. Практика свидетельствует о том, что указанные территории наделяются отдельными государственными полномочиями. Например, Закон г. Москвы от 11 июля 2012 г. № 39 «О наделении органов местного самоуправления муниципальных округов в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы» наделяет органы местного самоуправления муниципальных округов в г. Москве отдельными полномочиями г. Москвы в целях обеспечения учета мнения населения и органов местного самоуправления при принятии решений органами исполнительной власти г. Москвы, повышения эффективности взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти г. Москвы, усиления роли органов местного самоуправления в социально-экономическом развитии соответствующих территорий (в сфере благоустройства, строительства, капитального ремонта и содержания жилищного фонда и т.п.).

Важно отметить, что в ч. 1 ст. 19 Закона о местном самоуправлении совершенно четко указано: любые полномочия, не отнесенные этим законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Наличие данной нормы позволяет рассчитывать на то, что «прекратится до сих пор существующая (прежде всего на уровне субъектов РФ) противоправная практика наделения органов местного самоуправления несвойственными им функциями»[2].

Ряд исследователей предлагают ввести в научный оборот термин «предметы совместного ведения органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления». Они правильно обосновывают свою позицию тем, что в Конституции РФ и федеральных законах решение многих вопросов возложено совместно на органы государственной власти и органы местного самоуправления без указания на их раздельные полномочия. Например, в Федеральном законе 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» в ст. 3 определено, что противодействие терроризму — деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также физических и юридических лиц. В то же время в ст. 5.1 данного Закона определены только полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ в области противодействия терроризму, но ничего не сказано о конкретных полномочиях органов местного самоуправления в этой области.

В Конституции РФ закреплено, что органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище (ч. 2 ст. 40); медицинская помощь оказывается гражданам как в государственных, так и в муниципальных учреждениях здравоохранения (ч. 1,2 ст. 41); граждане могут получать образование как в государственных, так и в муниципальных образовательных учреждениях (ч. 2, 3 ст. 43). Поэтому ряд авторов предлагает «отнести часть вопросов местного значения к предметам совместного ведения органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления и закрепить их законодательно»[3].

Судебная практика

Основной проблемой наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями является несвоевременное и неполное их финансирование из бюджетов РФ. В своем постановлении Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа от 3 марта 2014 г. № Ф03-223/2014 по делу № А51- 11791/2013 отметил, что расходы муниципального образования по исполнению государственной обязанности по обеспечению жильем участкового уполномоченного полиции и членов его семьи в соответствии с п. 6 ст. 19 Закона о местном самоуправлении относятся к расходным обязательствам Российской Федерации и не подлежат осуществлению за счет расходов бюджета муниципального образования, что согласуется с правовой позицией, изложенной Конституционным Судом РФ в Определении от 15 февраля 2005 г. № 58-0. В постановлении Федерального арбитражного суда указано, что поскольку при исследовании и оценке имеющихся в материалах дела доказательств арбитражные суды установили факт ненадлежащего исполнения Российской Федерацией в лице Минфина России обязанностей но выделению средств для приобретения жилья военнослужащим, а также размер понесенных муниципальным образованием расходов и причинную связь между этими обстоятельствами, то, руководствуясь п. 6 ст. 19 Закона о местном самоуправлении и ст. 1069, 1071 ГК РФ, правомерно взыскали денежные средства с субъекта РФ на расходы, возникшие в связи с предоставлением жилых помещений военнослужащим и членам их семей.

Практика регионов, где полномочия по предоставлению жилья сиротам переданы органам местного самоуправления, также свидетельствует о фактах их недостаточного финансового обеспечения, что ставит под угрозу решение проблемы и зачастую влечет нарушение нрав нуждающихся.

Так, Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) в декабре 2013 г. утвержден Закон Республики Саха «О государственном бюджете Республики Саха (Якутии) на 2014 год», которым на предоставление жилья детям- сиротам предусмотрено 162,3 млн руб., или 20% от необходимого объема финансирования (в 2014 г. в республике право на жилье возникает у 618 лиц указанной категории, на реализацию чего необходимо 826,3 млн руб.). В результате на муниципалитеты и дотационные местные бюджеты возложено исполнение финансово не обеспеченных полномочий в отношении 495 детей-сирот, что противоречит п. 6 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ч. 5 ст. 19, ч. 3 ст. 20 Закона о местном самоуправлении, п. 3 ст. 86 БК РФ, исходя из которых при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий эти обязательства исполняются за счет и в пределах субвенций из бюджета субъекта РФ. Таким образом, в законодательстве установлен четкий порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Определено, что любые полномочия, не отнесенные законодателем к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Наличие таких установлений является гарантией компетенционной и финансовой самостоятельности органов местного самоуправления. На практике судам стало проще признавать законы и иные нормативные акты о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями незаконными в связи с их несоответствием установленным требованиям.

  • [1] Шугрииа Е. С. Законодательство о местном самоуправлении: анализ состояния и тенденции развития // Муниципальное право. 2014. № 4. С. 2—19.
  • [2] Пеший II. Л. Новые тенденции муниципальной реформы: уровень городских округови муниципальных районов// Конституционное и муниципальное право. 2015. № 1. С. 57—61.
  • [3] Гулина В. В. Некоторые проблемы взаимодействия органов государственной властии органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление.2013. № 11. С. 20—23; Дитятковский М. Ю. О предметах ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления // Журнал российского нрава. 2007. № 11.С. 23-32.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >