ОПЫТ МОДЕРНИЗАЦИИ ПЕНСИОННОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ — РЕЗЕРВЫ ДЛЯ ПОВЫШЕНИЯ РЕСУРСНОГО ПОТЕНЦИАЛА

Нерешенные проблемы государственного регулирования социальной ащиты и пенсионного обеспечения населения в современной России

Переход России к рыночной экономике вызвал необходимость коренной трансформации всех базовых институтов и механизмов системы государственного социального обеспечения пожилых граждан. Следует отметить, что, хотя социалистическая патерналистская идеология пенсионного обеспечения для граждан, базировавшаяся на принципах «алиментарности» (бесплатности) и общественных фондов потребления, была отвергнута, ее системообразующие условия функционирования, например, заниженные уровни заработной платы во многом сохранились и сегодня.

Социалистическая модель обеспечения воспроизводства рабочей силы базировалась на постулатах государственного патернализма и этатизма, воплощенных в следующих механизмах:

• • государственном социальном обеспечении, финансировавшемся в определяющей степени за счет государственного бюджета, в котором социальное страхование играло незначительную, вспомогательную роль;
• • централизованном, повсеместном (на разных уровнях управления) планово-административном регулировании доходов населения, в частности, заработной платы, заниженный уровень которой компенсировался различными неденежными доплатами^[1] и общественными фондами потреблениями;
• • широком спектре социальных услуг, предоставляемых предприятиями, которые включали предоставление жилья, медицинской помощи, доступ к оздоровительной инфраструктуре;
• • общественных фондах потребления, обеспечивающих потребности населения в образовании, здравоохранении, физической культуре и спорте, ЖКХ, меры социальной поддержки работников на уровне предприятий и граждан на муниципальном уровне;
• • государственном установлении (и дотировании) цен на большинство товаров для населения и жилищно-коммунальные услуги¹.

В то же время порядок, при котором значительная часть затрат обеспечивалась с помощью общественных фондов потребления и государственных (вне предприятий) услуг, порождал деформированное представление об истинных размерах стоимости рабочей силы. Практически 60—70% и более затрат на воспроизводство рабочей силы обеспечивалась вне рамок предприятий^{[2] [3]}.

В основе социалистической модели возмещения затрат на рабочую силу лежало централизованное государственное регулирование практически всех видов доходов населения (заработной платы, пенсий, социальных пособий), видов и величины затрат на медицинское обслуживание, образование, строительство жилья, дотирование государственных цен и т.д. Выделение средств на те или иные цели осуществлялось государством и носило законодательный характер. Определенная самостоятельность допускалась только на уровне предприятий при установлении премиальных выплат. Данная модель отношений нашла отражение в построении функциональных государственных структур, в сложившихся стереотипах и установках.

Формирование эффективных институтов пенсионного страхования в России не завершено. За 26-летний постсоветский период общественных преобразований все еще не удалось осмыслить и концептуально сформулировать государственную программу создания эффективной пенсионной системы, отвечающую изменившимся социально-трудовым отношениям и новой структуре населения, а также демографическому старению населения.

Пять пенсионных реформ, осуществленных с начала 1990-х гг., все еще не сумели создать приемлемую по эффективности и финансовой надежности пенсионную систему, а поэтому на очереди шестая пенсионная реформа, которую планируется провести в период 2018—2020 гг.

Нынешней пенсионной системе России присущи черты как прежней пенсионной системы, так и формирующихся новых страховых институтов: она уже не «советская государственная система социального обеспечения», но еще и не «страховая». Ее промежуточный, переходный характер связан с незавершенностью реформ в сфере доходов и занятости населения, а также в налоговой системе.

Охват работающего населения пенсионным страхованием служит одним из важнейших критериев эффективности национальных пенсионных систем. ЭРС в послевоенный период решили задачу массового охвата пенсионным страхованием в формальном секторе экономики — порядка 80—90% и приемлемого охвата (40—60%) самозанятого населения в неформальном секторе.

В России эти стандарты не выдерживаются. Большинство экспертов и официальная статистика отмечают, что в формальном секторе в качестве системных недостатков организации доходов населения выступает значительная доля серой заработной платы (до 30—40% от общего объема по стране). Кроме того, охват пенсионным страхованием самозанятого населения и населения, занятого в неформальном секторе, составляет порядка 15—20% от общей их величины, что оценивается как крайне неудовлетворительная величина. В итоге на конец 2014 г. пенсионным страхованием в России охвачено не более 65—70% от общей численности экономически активного населения, что свидетельствует о накоплении кризисных предпосылок в области пенсионного обеспечения.

Таким образом, отечественная пенсионная система как с позиции размера пенсий, так и с позиции финансовой стабильности существенно уступает пенсионным системам западных стран. Совокупный потенциал ее пенсионных институтов намного ниже (в 1,5—2 раза), нежели потенциал таких стран, как Германия и Великобритания (см. рис. 5.1).

Опыт ЭРС свидетельствует о том, что на пенсионное обеспечение они расходуют ресурсы, оцениваемые по объему в 14—20% ВВП. Например, уже сегодня расходы на государственные пенсии составляют: в Германии — 16,8% ВВП, во Франции — 17%, в Австрии — 18%, в Италии — 20%. В России на пенсионное обеспечение тратится не более 10% ВВП.

При этом в ЭРС институт обязательного социального пенсионного страхования играет и будет в ближайшие 50 лет играть роль основного пенсионного института, поскольку выгодно сочетает в себе сильные стороны личных и коллективных усилий страхователей. Во-первых, личную ответственность работников и работодателей, а, во-вторых, солидарную взаимопомощь всех занятых трудовой деятельностью. Очевидно, что формирование условий для полноценного становления этого института в России является важнейшей задачей для государства и российского социума.

Не решены вопросы как законодательного оформления институциональной базы, так и создания условий для эффективного функционирования финансовых механизмов. Размеры пенсий и пособий все еще по покупательной способности и коэффициенту замещения составляют примерно 65—70% от их показателей 1990 г., доступность к качественной медицинской помощи в системе обязательного медицинского страхования затруднена для большинства пожилого населения.

Рис. 6.1. Место и роль систем обязательного и добровольного пенсионного страхования в доходах пенсионеров

Источник: экспертные расчеты автора.

Во многом медленное и непоследовательное становление национальной системы пенсионного страхования связано с тем, что изначально в стране не была принята доктрина формирования институтов пенсионного страхования как важнейшего компонента доходов населения, органически связанного с системой заработной платы, демографической политикой и политикой на рынке труда. Это объясняет отсутствие четко обозначенных целей и программы действий в данной области, является причиной «размытости» и непоследовательности управленческих воздействий, для которых применимо известное высказывание «шаг вперед, два назад».

Например, в 2001 г. страховые взносы работодателей (в пользу работников) в государственные внебюджетные фонды были заменены на единый социальный налог (ЕСН), придав тем самым данному виду платежей налоговый характер, что противоречит самому духу и сути социального страхования. При этом был ликвидирован Государственный фонд занятости населения (осуществлявший социальное страхование в связи с безработицей)^[4]. Кроме того, были отменены страховые отчисления работников в ПФР, а накопленные по этому источнику пенсионные права работников ликвидированы без сохранения каких-либо обязательств со стороны государства перед застрахованными лицами. В 2005 г. был существенно снижен размер ЕСН, что привело к устойчивому и существенному дефициту бюджета ПФР.

Последствиями таких контрпродуктивных мер стали снижение уровня социальных гарантий в системе пенсионного страхования и возврат к государственному социальному обеспечению по типу недавнего социалистического прошлого, но при этом размер дотаций из государственного бюджета определен в несравненно меньших пропорциях и объемах, чем это было в советское время.

В итоге получился своего рода эклектичный набор разрозненных элементов и механизмов социальной помощи, государственного социального обеспечения, пенсионного страхования и личного страхования (накопительная часть пенсионной системы), который не имеет каких-либо перспектив на развитие в дальнейшем.

Данная политика привела к отрицательным результатам и потребовала существенной корректировки, которая была частично проведена в 2010 г., но так и не создала условий для формирования эффективных институтов пенсионного страхования.

Низкие размеры пенсий выступают источником постоянного социального напряжения в обществе. Это связано с тем, что для пожилых размер пенсии определяет саму возможность достойной жизни, которая сейчас для 80% пенсионеров — недостижимый идеал, поскольку пенсия обеспечивает фактически только физиологический минимум.

Обязательное, добровольное и личное страхование в развитых странах Западной Европы обеспечивает высокий материальный достаток (размер пенсии составляет 60—80% от заработной платы) для 70—80% пенсионеров.

В итоге пенсии все еще в 1,5 раза ниже, чем в конце 1980-х гг. в СССР, а надежд на существенное их повышение в средне- и долгосрочной перспективе мало. Если бы субъекты Российской Федерации и крупные компании не осуществляли доплат пенсионерам за счет своих бюджетов, то картина была бы еще непригляднее.

Пенсионный вопрос является одним из ключевых для предпринимателей — плательщиков страховых взносов, страховые отчисления для которых с 2012 г. составляют 22% от величины заработной платы наемного персонала, а в среднесрочной перспективе могут повыситься до 26%. При этом следует напомнить, что законодатель ввел страховые взносы на досрочные пенсии, предоставляемые за работу во вредных и опасных условиях труда, величина которых с 2015 г. составляет за рабочие места по списку № 1 — 9% от заработной платы и по списку № 2 — 6%.

Для политиков пенсионный вопрос — постоянная «головная боль», тем более что значительная доля избирателей — пенсионеры (40 млн человек), за материальное обеспечение которых власть несет ответственность.

Как известно, пенсии — крайне финансово емкий социальный институт, за обеспечение которого государство несет субсидиарную ответственность. Только на погашение дефицита страховой части в 2016 г. оно потратило из федерального бюджета порядка 1700 млрд рублей, а к 2020 г. эта величина возрастет вдвое.

Другими словами: в пенсии, как в гордиевом узле, завязаны интересы важнейших субъектов — государства и общества. Предпринимавшиеся в последние 25 года попытки его разрубить с помощью лобовых рыночных решений, например введения накопительной пенсии, потерпели сокрушительное фиаско (ее финансы девальвируется ежегодно на А—5% в год).

Организация заработной платы остается неудовлетворительной (см. табл. 6.1).

Таблица 6.7

Соотношение размера минимальной и средней заработной платы в ряде

стран Европы в 2013 г.

Источник: Ржаницина Л. С. Заработная плата как фактор экономического оживления // Труд и социальные отношения. 2015. Т. XXVI. № 1 (127). С. 28, 29.

Сопоставление размеров минимальной заработной платы к средней ее величине в ряде стран Европы свидетельствует о том, что она составляет порядка 50—60%; в России она составляет 22,5%, что не соответствует рекомендациям МОТ (50%) и ЕС (60%).

На этот процесс оказывает серьезное влияние уплата прогрессивного подоходного налога и взносов на социальное страхование, что позволяет сглаживать неравенство в распределении заработной платы и рыночных доходов населения. В отличие от России в ЭРС сохраняется тенденция к гораздо более высокому налогообложению богатых по сравнению со средними и тем более бедными слоями работоспособного населения.

Это способствует выравниванию доходов населения, уменьшению поляризации общества, что подтверждается при сравнении данных по первичным и окончательным показателям распределения личных доходов населения (см. табл. 5.4). После перераспределения личных доходов показатели разрыва в уровнях личных доходов, исчисленные как отношение крайних децилей, концентрируются в диапазоне 3—4 раз. Эти цифры и рассматриваются западными экспертами как наиболее приемлемые стандарты в сфере неравенства личных доходов. В России эта величина составляет 16 раз, что недопустимо.

Таблица 6.2

Показатели отношения уровня дохода наиболее бедной и наиболее богатой децилей населения в развитых странах и России в 2007—2015 гг.

Источник: Никитин С. Личные доходы населения (на примере развитых стран) // Мировая экономика и международные отношения. № 2. 2007. С. 20; расчеты автора.

Следует отметить, что в условиях высокой конкуренции внутри ЕС компании стремятся снизить удельные расходы на рабочую силу путем сокращения персонала и применения технологий, способствующих росту производительности труда. Сохранение высокой заработной платы и высоких расходов на рабочую силу сопровождается процессом применения трудосберегающей модернизации экономики в целом, что влечет в конечном счете сокращение удельных расходов на рабочую силу и занятость.

В Европе эта модель социальной политики находит воплощение в регулировании рынка труда путем создания высокопроизводительных рабочих мест и в значительных расходах на рабочую силу.

• [1] В советский период на предприятиях существовала разветвленная социальнаяинфраструктура.
• [2] Такая модель воспроизводства рабочей силы обеспечивала хотя и невысокий уровень заработной платы (значительно более низкий, чем требовалось для удовлетворения жизненно важных потребностей работнику и его семье), однако совместно с предоставлением бесплатных услуг из общественных фондов потребления и значительнымрегулированием цен на потребительские товары обеспечивала приемлемый уровеньжизни и социальной защиты большинства населения.
• [3] См.: Формирование рыночных механизмов возмещения затрат на воспроизводство рабочей силы в странах СНГ. Концепция и практика / Институт труда МинтрудаРоссии. М., 1999. С. 24.
• [4] В условиях регулярно повторяющихся финансовых кризисов эта страховая системамогла бы сыграть эффективную роль демпфирования проблем с растущей безработицей.