Система муниципальных образований в Российской Федерации

Структура муниципальных образований

В мае 2014 г. в Закон № 131-ФЗ были внесены существенные изменения, касающиеся территориальной организации местного самоуправления: за органами государственной власти субъектов РФ закреплены новые полномочия в сфере местного самоуправления. Им предоставлено право (они могут, но не обязаны) вводить на территории субъекта РФ с учетом мнения населения городского округа два новых типа муниципальных образований — городские округа с внутригородским делением и внутригородские районы.

Городской округ с внутригородским делением — городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта РФ образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования.

Внутригородской район — внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Критерии для деления городских округов с внутригородским делением на районы устанавливаются законами субъекта РФ и уставом городского округа с внутригородским делением.

Заметим, что идея разделения города на внутригородские территории, имеющие статус муниципального образования, ненова. В практике организации управления крупными городами и городскими агломерациями Западной Европы и США кроме одноуровневой используется и двухуровневая модель.

Смысл принятых поправок в Закон № 131-ФЗ в том, чтобы в целом повысить роль и самостоятельность местного самоуправления, максимально приблизить этот уровень власти к людям, которые проживают в крупных городах. Формально распространение двухуровневой системы организации местного самоуправления на городские округа направлено на сокращение дистанции между населением и властью путем формирования представительных органов власти на районном уровне.

Новацией также стало введение принципиальных различий в статусе городских и сельских поселений. В первую очередь эти различия проявились в существенном сокращении для сельских поселений количества вопросов местного значения (с 38 до 13). Закон позволяет также поселениям, признанным городскими, преобразовываться в сельские и, наоборот, сельским — в городские.

Таким образом, Закон распространил двухуровневую модель организации местного самоуправления и на крупные городские округа, не упразднив одноуровневую. Двухуровневая модель предполагает создание органов местного самоуправления на уровне города и внутригородских районов. При этом органы местного самоуправления каждого уровня наделяются соответствующей компетенцией и функционируют автономно (компетенция и полномочия муниципальных образований рассмотрены в гл. 14).

Модель городского округа с внутригородским делением полностью реализована в городском округе Челябинске, в котором в 2014 г. были созданы семь внутригородских районов и проведены выборы в органы местного самоуправления. То же самое было сделано 2015 г. в городских округах Самаре (девять внутригородских районов) и Махачкале (три внутригородских района).

Система муниципальных образований на территории субъекта РФ представлена на рис. 13.2.

Как очевидно из рис. 13.2, территория субъекта РФ разграничивается между муниципальными районами, городскими округами и городскими округами с внутригородским делением. Все они относятся к муниципальным образованиям верхнего уровня, им могут передаваться на исполнение федеральными законами и законами субъектов РФ отдельные государственные полномочия. Городские и сельские поселения, внутригородские районы относятся к муниципальным образованиям нижнего уровня.

В трех городах федерального значения — Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе — местное самоуправление осуществляется на внутригородских территориях в соответствии с уставами указанных субъектов РФ и законами этих городов. Внутригородские муниципальные образования относятся к муниципальным образованиям верхнего уровня, им также могут передаваться на исполнение отдельные государственные полномочия.

Рис. 13.2. Типы муниципальных преобразований в Российской Федерации¹

Таким образом, в настоящее время в Российской Федерации установлено семь типов муниципальных образований', городское поселение, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район, внутригородская территория города федерального значения.

По состоянию на 1 марта 2016 г. в Российской Федерации, по данным Минюста России, действуют 22 397 муниципальных образований. Статистические данные о действующих муниципальных образованиях по федеральным округам представлены в табл. 13.2.

Таблица 13.2

Количество муниципальных образований по федеральным округам России (по состоянию на 01.03.2016), ед.²

• 1 Источник: Местное самоуправление и муниципальные финансы : учеб, пособие / колл, авторов ; под ред. В. Б. Зотова, Е. В. Маркиной, С. Е. Прокофьева. М.: Изд-во «Российская муниципальная академия», 2016. С. 60.
• 2 Источник: Минюст России. Мониторинг развития системы местного самоуправления (по состоянию на 1 марта 2016 года) // Муниципальное право. 2016. № 2. С. 87.

Окончание табл. 13.2

Сокращения'. МО — муниципальные образования, МР — муниципальные районы, ГП — городские поселения, СП — сельские поселения, ГО — городские округа, ГО с ВГД — городские округа с внутригородским делением, ВГР — внутригородские районы в городских округах, В ГГ — внутригородские территории в городах федерального значения.

От общего количества муниципальных образований на сельские поселения приходится 81,13%, на муниципальные районы — 7,98, городские поселения — 7,10, городские округа — 2,52%. Наибольшее количество муниципальных образований отмечается в Республике Татарстан (955) и Республике Башкортостан (895), наименьшее — в Магаданской области (9) и в г. Севастополе (10).