Полная версия

Главная arrow Агропромышленность arrow ОСНОВЫ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>

ЛЕКЦИЯ 8. ОСОБЕННОСТИ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ В РАЗВИТЫХ СТРАНАХ

США

Соединенные Штаты Америки - высокоразвитая промышленная держава, во многом определяющая тенденции развития современного мира. В полной мере это относится и к политике ПП, механизмы совершенствования которого стали образцом для других государств.

США занимают ведущее место в мире по объему ВВП (более

14,2 трлн долл.). Однако развитие экономики страны в значительной мере основывается на доступе к ресурсному и экологическому потенциалу планеты. США остаются крупнейшим в мире потребителем природных ресурсов (24 % мирового объема энергоресурсов и 30 % - сырьевых ресурсов) и самым крупным производителем отходов и загрязнений (одна треть отходов и более 26 % выбросов в атмосферу углекислого газа).

Современный механизм экологического регулирования в США сформировался в конце 1960-х- 1970-х гг. и стал постоянно действующим фактором экономической жизни страны. «Точкой отсчета» считается новогоднее послание к нации президента страны Р. Никсона, объявившего приоритетность новой экологической политики во всех сферах жизни государства. Основанием для этого стали предельно высокая загрязненность и атмосферы, и гидросферы, а также нарушенность естественных ландшафтов, сказывающиеся как на здоровье населения, так и на экономике. На это же время пришелся

«пик» протестного экологического движения, объединяющего потоки ученых, политиков и «зеленой» общественности.

Ныне экологическое регулирование занимает важное место в хозяйстве США, оказывая заметное воздействие на воспроизводственные процессы, структурную перестройку и политику государства в этой сфере, а также на рынок и рыночную конъюнктуру. Новый режим ПП развивался преимущественно на базе различных административно-законодательных мер государственной регламентации, включающих постоянные и временные нормативы, различные разрешительные и контрольные процедуры, а также ограничения и запреты. В США было принято весьма широкое и во многом образцовое природоохранное законодательство, регулирующее как общие принципы хозяйственной деятельности с точки зрения ее воздействия на ОС, так и использование отдельных сфер и элементов окружающей среды.

В США создана особая структура государственного экологического управления в целях осуществления государственной политики в области защиты окружающей среды и контроля за исполнением принятого законодательства. Основная особенность многоуровневой структуры государственного управления природоохранными программами состоит в том, что специализированные органы государственного управления, как правило, наделяются регулирующими функциями - в их ведении находятся разработка, установление стандартов и норм использования окружающей среды, а также контроль за их исполнением. Организация и выполнение конкретных мер по охране среды возлагается на другие государственные ведомства, промышленные фирмы и другие предприятия.

На высшем уровне специализированным подразделением по формированию национальной политики в области охраны среды стал созданный в 1970 г. Совет по качеству окружающей среды, который является подразделением Управления по делам президента и ежегодно отчитывается перед ним о состоянии окружающей среды. Главным государственным ведомством на федеральном уровне, обеспечивающим организацию в общенациональных масштабах противозагрязняющей деятельности, является Агентство по охране окружающей среды (ЕРА), образованное в конце того же 1970 г. Агентство является регулирующим органом Конгресса, занимается необходимой детализацией принятых законов и разрабатывает правила действий для применения законов. АОС разрабатывает крупные национальные программы на основе единых правовых положений, закрепленных Законом о национальной политике в области охраны окружающей среды и другими законами.

Специальные руководства и методические рекомендации по контролю над экологическими параметрами хозяйственной практики приняты более чем 70 федеральными ведомствами, в том числе Геологической, Почвенной, Гидрологической, Лесной службами, Корпусом армейских инженеров, Бюро мелиорации и др. В них сформулированы конкретные предписания по учету экологических факторов в подведомственной каждому государственному органу области. Различными правительственными органами созданы экологические отделы, координирующие свою работу с ЭПА, причем в 1990-е гг. усилилась тенденция к значительной децентрализации природоохранных функций управления.

Региональные филиалы ЕРА (каждый из 10 региональных филиалов курирует от 4 до 6 штатов) разрабатывают программы проведения в жизнь государственных мероприятий во вверенных им районах с учетом региональной специфики, природно-климатических условий и особенностей хозяйственного развития. Главное же звено регионального управления - природоохранные агентства и департаменты штатов, обеспечивающие разработку местных экологических программ, мониторинг состояния окружающей среды, внедрение законодательных и других нормативных положений в жизнь. С 1993 г. действует Совет штатов по окружающей среде, который координирует деятельность федеральных и региональных ведомств и способствует внедрению новых экологических технологий.

Конечный адресат экологических программ - местный уровень, в первую очередь муниципальный. На местные органы приходится около 60 % всех государственных расходов на охрану природы. Местные власти не только контролируют соблюдение экологических норм, но и, регулируя социально-экономическое развитие своего района, санкционируют строительство или закрытие предприятий. В США низовым органам управления дано право вводить более жесткие по сравнению с национальными экологические стандарты.

За последние десятилетия в США неуклонно увеличивались и национальные расходы на охрану окружающей среды. Если в конце 1960-х гг. ежегодные общенациональные затраты в этом направлении превысили десятимиллиардный рубеж, составив около 1 % ВНП, то сейчас они превышают 2 % и имеют очевидную тенденцию к дальнейшему росту. Эти расходы примерно поровну делятся между тремя основными сферами природоохранной деятельности: охраной водной среды (35 %), охраной воздушного бассейна (более 30 %) и борьбой с твердыми отходами (34 %). Но в расходах на защиту среды важную роль играет не только государственный бюджет, но и в первую очередь финансовые ресурсы частного сектора, особенно промышленного капитала, которые составляют более 60 % от всех расходов.

Важной процедурой является экологическое лицензирование - выдача государственными органами разрешений по экологическим параметрам эксплуатации действующих и введению в строй новых предприятий. В экологическом лицензировании в США участвуют государственные органы всех уровней хозяйственного управления: федеральные, штатов и местные. Особое внимание уделяется лицензированию предприятий, представляющих собой новые источники загрязнения, а также предприятий, работающих с опасными и токсичными материалами. Так, по специальной федеральной программе устанавливаются более жесткие стандарты допустимого загрязнения атмосферы для новых или модернизированных предприятий. В законодательном порядке закреплено внедрение в конкретные сроки «наилучшей из возможных, экономически приемлемой» технологии водоочистки в различных отраслях промышленности и в городском хозяйстве. Считается, что более строгие природоохранные требования, адресованные ко вновь вводимым в строй предприятиям или производственному оборудованию, ориентируют на учет экологического фактора на стадии проектирования, до вложения значительных капитальных средств в их строительство и монтаж.

Еще одно звено государственного экологического регулирования - контроль за экологическими параметрами новой продукции. Такой контроль предполагает маркировку товаров и выбор номенклатуры продукции, принимая во внимание требование ее экологической безопасности. В описание торговых марок таких товаров, как автомобили, продукты питания, лекарства, косметика, химикаты и т. п., включаются указания на экологические свойства продукции.

Большую роль в системе «командно-административного» регулирования играет система штрафов. В принятом в США законодательстве предусмотрены суровые меры наказания нарушителей: наиболее серьезные нарушения, например законов об охране водной среды или воздушного бассейна, могут караться штрафами до 25 тыс. долл, за каждый день нарушения, а в рамках уголовной ответственности - до двух лет тюрьмы. Однако в реальной природоохранной практике федерального правительства штрафы часто используются лишь в качестве дамоклова меча и нередко только для того, чтобы посадить владельцев компаний за стол переговоров с природоохранными ведомствами. Законодательная основа также предусматривает возможность отмены штрафов в тех случаях, когда нарушитель представляет техническую и экономическую документацию, показывающую невозможность выполнения установленных норм загрязнения. Таким образом, штрафы - это инструмент для ускоренных переговоров по выработке взаимоприемлемых решений.

Штрафы являются фактически приложением к административному регулированию, использующему и некоторые другие меры «наказания» нарушителей природоохранных требований. Например, в США практикуется составление «черного списка», куда заносятся фирмы, наиболее часто нарушающие экологические требования. Эти фирмы лишаются государственных субсидий и других льгот, распределяемых федеральным правительством. Кроме того, попавшие в этот список предприятия, как правило, проигрывают в конкуренции при реализации своей продукции.

Начиная с 1980-х гг., упор был сделан на исследованиях и попытках применения экономических механизмов стимулирования природоохранной деятельности. Они направлены на использование возможностей, предоставляемых рыночным механизмом, для эффективной защиты окружающей среды. Применение экономических механизмов экологического регулирования открывает возможности и для включения экологических издержек в полную стоимость производимой продукции.

Для этого пригоден механизм налогообложения. Экономический смысл налогообложения и состоит в переводе издержек из разряда «внешних» в производственные. При таком подходе экономии ресурсов, выделяемых на охрану среды, как предполагается, будет способствовать то обстоятельство, что предприятия с большой себестоимостью борьбы с загрязнением предпочтут платить налоги, а предприятия с низкой себестоимостью - максимально снижать уровень загрязнения, чтобы не платить налоги. В результате может быть достигнуто желаемое качество окружающей среды при снижении общих затрат. В США это работает в виде системы налогов на производство различных токсичных веществ (химикаты, нефтепродукты и др.) по Закону о компенсации и гарантиях от ущерба при загрязнении окружающей среды от 1980 г. Главная особенность этой системы состоит в том, что она используется государством для создания трастового фонда, обеспечивающего расходы правительства на обезвреживание свалок опасных отходов.

К одной из форм налоговой системы можно отнести и прямые платежи за загрязнение окружающей среды. В отличие от налогов платежи, устанавливаемые для любого источника загрязнения, взимаются только в том случае, если загрязнение превышает определенный, заранее установленный уровень. Платежи более эффективны с точки зрения стимулирования природоохранной деятельности, они оставляют право на выбор конкретных противозагряз- няющих мер за теми, кто их осуществляет. Все большее распространение получает одна из форм платежей - плата за пользование экологическими услугами. Плата может взиматься с пользователей товарами или услугами, которые оказывают негативное воздействие на ОС. Введение обеих форм платежей отдано муниципалитетам. В частности, все большее число муниципалитетов в США вводят плату за сбор твердых отходов и за пользование водой с тем, чтобы отразить в цене растущую стоимость соответствующих услуг.

Другой важный инструмент экономического регулирования в области охраны среды - налоговые льготы и ускоренная амортизация очистного оборудования. В некоторых штатах собственность на очистное оборудование не облагается налогами, в других штатах не взимаются налоги при его продаже. В целом по США очистное оборудование списывается всего за пять лет. Одновременно промышленники длительное время пользовались 10%-й налоговой скидкой на природоохранные инвестиции, которая была снята лишь в ходе налоговой реформы 1986 г. Однако при этом следует отметить, что налоговая скидка на инвестиции была оставлена для капиталовложений в коммунальном хозяйстве, находящемся в государственном секторе.

В США большое распространение получили беспроцентные займы специального выпуска для приобретения очистного оборудования. Достаточно сказать, что в среднем 40 % ежегодных поставок такого оборудования в промышленности финансировалось за счет этого источника. Размещением этих ценных бумаг, как и во всех подобных случаях, ведали инвестиционные банки США, а своевременная выплата по займам гарантировалась государством. В этих целях в рамках министерства финансов США было даже создано специальное управление, одной из главных задач которого также являлась скупка не реализованных на рынке ценных бумаг для займов природоохранного значения.

Для помощи мелким и средним предпринимателям ряд правительственных организаций (Управление мелкого бизнеса. Управление экономического развития и др.), а также коммерческие банки на гарантированной государством основе выдают на природоохранные цели долгосрочные ссуды (сроком до 30 лет) с низким процентом (6,65 %) в размере до 500 тыс. долл. Небольшим фирмам (численностью до 250 чел.) выдается безвозмездная помощь на цели защиты окружающей среды.

В США также широко распространены субсидии, в основном федеральные (штатам и местным органам - уровня 4-6 млрд долл, в год, и, реже, предприятиям); они предоставляются для оплаты текущих расходов на охрану среды, в основном для строительства и установки очистного оборудования. Однако это подчас тормозит внедрение других эффективных и экономичных способов борьбы с загрязнением среды; более того, муниципалитеты и фирмы нередко намеренно ухудшают экологическую обстановку, дабы получить государственную помощь.

Система залога, или возмещения предстоящих издержек, все более привлекает американских экономистов. В цену продукта включается дополнительная сумма, которая возмещается полностью или частично, когда продукт возвращается потребителем после использования. Эта система наиболее часто применяется по отношению к таре под напитки, но может применяться и в отношении автомобильных шин, элементов электропитания или корпусов автомобилей и т. п.

Создание трастовых природоохранных фондов получило развитие в США в связи с необходимостью гарантий экологической безопасности при реализации крупных проектов. Так, Закон об ассигнованиях на трансаляскинский нефтепровод предусматривает создание фонда в размере 100 млн долл, для борьбы с аварийными утечками нефти на нефтепроводе. Фонд формируется за счет сбора специального налога (0,5 долл, за каждый баррель пропускаемой по трубопроводу нефти), который упраздняется после накопления установленной суммы в 100 млн долл. Это, впрочем, не значит, что финансирование борьбы с утечками нефти осуществляется исключительно за счет фонда. Закон предусматривает возмещение убытков фонда за счет владельцев и операторов нефтепровода, виновных в утечке нефти.

Один из наиболее действенных рыночных подходов, разработанный и апробированный в США, получил название «пузырьковый принцип». Суть его состоит в том, что ограничения на выброс устанавливаются исходя не из отдельного источника загрязнения (например, фабричной трубы), а для целого предприятия, либо группы предприятий. Предполагается, что эти предприятия находятся как бы под одним «пузырьком», для которого и устанавливаются стандарты допустимого загрязнения. Фактически такой подход предполагает отказ от единых технологических нормативов и допускает свободный выбор предпринимателем технологии очистки загрязнений. Считается, что это позволяет, особенно в некоторых отраслях с большими природоохранными издержками (металлургия, энергетика и др.), сэкономить значительную часть расходов на охрану среды за счет более высокой степени очистки у тех источников загрязнения, где соответствующие меры дешевле. Для коммерческого варианта федеральным правительством разработана специальная программа, по которой фирмы и отдельные предприятия, сумевшие добиться большего («сверхнормативного») сокращения загрязнения, могут продавать «излишки» другим предприятиям или фирмам.

Наиболее широкомасштабная схема торговли допусками на выброс применяется в рамках национальной программы по борьбе с кислотными дождями. Целью программы по кислотным дождям является сокращение выбросов SO2 на 10 млн т в год. На первой фазе реализации программы, начавшейся в 1995 г., выбросы снижались на энергопредприятиях - крупнейших источниках SO2, на второй фазе - на оставшихся энергоблоках с суммарной мощностью более 25 мегатонн. Этот механизм был заимствован для стимулирования снижения странами выбросов углекислого газа в рамках Киотского протокола.

Безусловные результаты были достигнуты в создании новых отраслей производства и услуг, обеспечивающих американскую экономику, а также и мировой рынок технологиями и оборудованием в сфере борьбы с загрязнениями, соответствующими консультативными и другими услугами. К 1995 г. только объем экспортируемых товаров и услуг этой отрасли оценивался уже в 10 млрд долл., а общемировой рынок продаж в этой отрасли хозяйства разных стран оценивался американскими экспертами в 400 млрд долл. В отраслях «экобизнеса» занято более 200 государственных компаний и свыше 60 тыс. частных компаний.

В США составляется список 400 фирм, которые объявлены «социально ответственными» и проводят экологически разумную производственную деятельность. Оказаться в этом списке весьма важно для престижа фирмы, это повышает ее конкурентоспособность, не говоря уже о преимуществах в получении государственных заказов или контрактов. «Зеленое» инвестирование - концепция создания льготного режима для инвестиций, имеющих целью улучшение качества окружающей среды, скажем, для создания предприятий по вторичной переработке сырья и материалов.

Важно отметить, что в частном секторе экономики США происходит переоценка самих принципов хозяйственной практики с учетом экологических факторов, что в свою очередь предопределяет изменения в организационной структуре, информационных системах, программах НИР и планово-аналитической деятельности компаний. Экологический аудит, обеспечивающий повышение эффективности реализации этих программ при сокращении соответствующих издержек, все более очевидно становится одним из важнейших элементов системы управления предприятием. Очевидный выигрыш от аудиторских проверок экологического состояния и систем управления для собственно производственной деятельности позволил многим известным фирмам включить эти элементы в регулярную производственную практику.

Обеспечивая поступательное и контролируемое решение природоохранных задач, совмещенный административно-законодательный и экономико-рыночный подход оказался весьма действенным для условий США. Так, за период с 1975 по 2005 г. объем выбросов основных загрязняющих веществ (озон, твердые частицы, оксид углерода, двуокись азота, диоксид серы и свинец) сократился более чем в два раза - с 273 до 133 млн т в год. Выбросы летучих органических соединений, способствующих образованию фотохимического смога, уменьшились на 54 %, оксида углерода - на 52 %, диоксида серы - на 49 %, оксидов азота - на 24 % а опасного для здоровья человека свинца - даже на 98 %. В целом по стране более чем на треть улучшились основные показатели качества водной среды. Подверглись санитарной очистке две трети всех захоронений опасных токсичных отходов.

Значительно расширилась система охраняемых заповедных территорий - крупнейшая в мире (табл. 4). Деятельность федеральных агентств также охватывает управление тремя особыми системами природоохранных объектов: национальную систему охраняемых диких территорий площадью 41,6 км2; систему национальных троп (более 20 троп, протяженностью около 64 тыс. км) и систему пейзажных рек (155 рек, общей длиной свыше 17,28 тыс. км).

Можно констатировать, что оптимизация экономических задач с экологическими императивами - стратегическое направление США. За последние пятьдесят лет экологические проблемы поляризовали американское общество и вызвали к жизни небывалую волну общественного движения в поддержку охраны окружающей среды. За эти годы участие общественности в принятии решений по этим вопросам стали неотъемлемой частью американской политической культуры. Но сегодня массовые и во многом стихийные акции заменены повседневными действиями жителей страны в своем штате, округе или непосредственно в месте проживания. Главные задачи США видятся в трансформации экономической базы страны в сторону учета экологических стандартов в планах экономического развития.

Таблица 4

Структура сети ООПТ и их ведомственная принадлежность

Федеральные

ведомства

Площадь земель в управлении ведомств

Объекты сети ООПТ

Бюро по управлению земельными ресурсами

105,6 млн га

40 % площади федеральных земель и недра страны

Лесная Служба

76,8 млн га

155 нац. лесов, 20 нац. пастбищно-луговых угодий и 112 др. объектов

Федеральная Служба охраны oecvDCOB дичи

37,2 млн га

512 нац. заказников дичи, в 198 - водоплавающей дичи, 50 - боровой дичи, 14 др. объектов

Служба национальных парков (СНП)

30,8 млн га - 3,6 % площади США

391 объект сети СНП 20 категорий, 58 нац. парков, 120 нац. исторических парков, 20 нац. резерватов, 74 нац. монумента, 19 нац. рекреационных территорий, 54 охраняемых диких территорий, территории, управляемые в целях устойчивого развития и т. д.

Однако нельзя забывать, что в политике ПП США, как во всей политике в целом, присутствует двойной стандарт в отношении прав и обязанностей США, с одной стороны, и остального мира - с другой.

Изначально двойной стандарт используется в американской трактовке повышения качества жизни и прежде всего уровня душевого потребления. Для стран «золотого миллиарда» во главе с США - это продолжение процветания, для остального мира - преодоление бедности и нищеты. Это тесно связано с проблемой превышения мировым сообществом ресурсно-экологических возможностей, предоставляемых природой. Отмечается риск необратимости опасной тенденции, связанной с запредельной антропогенной нагрузкой на биосферу, и подчеркивается реальная угроза существованию цивилизации. Признание такой угрозы требует сбалансирования объема использования глобального экологического потенциала при согласовании национальных интересов всех стран. Однако США не готовы не только к согласованию национальных стратегий перехода к устойчивому развитию, но даже к обсуждению вопроса о необходимости такого согласования, поскольку оно неизбежно потребует от них принятия обязательств по ограничению объемов потребления природных ресурсов и производства отходов, а также отказа от бесконтрольного использования ресурсов других государств и внегосударственных пространств (космоса,

Мирового океана). Тем более нет и речи о возврате «экологического долга» (части прибыли от эксплуатации богатств других стран, принесших процветание развитым странам, а экологические издержки - остальным) как начала достижения международной социальной справедливости.

Наиболее показательным примером такого подхода стала позиция США в связи с принятием Киотского протокола к Конвенции ООН об изменении климата (1997 г.). Уже в ходе президентской избирательной кампании Д. Буш заявил о неприемлемости этого документа для США, поскольку он исключает развивающиеся государства из числа сторон, обязанных сокращать эмиссии парниковых газов. Это, по его мнению, означает возложение высоких и несправедливых издержек на американскую экономику. При этом ежегодный объем эмиссий СО2 в пересчете на душу населения в развивающихся странах оценивается в 2 т, в США эта величина составляет 20 т. В марте 2001 г. президент Д. Буш заявил о выходе США из Киотского протокола, что практически торпедировало это международное соглашение.

Ориентация США и других ведущих индустриальных государств на несдерживаемый экономический рост, нежелание делиться своими сверхдоходами, поступиться хотя бы малой толикой всех своих преимуществ не позволяют реализовать цели глобального устойчивого развития.

 
<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>