Западная наука публичного управления: проблемы и решения.

В западной теории административно-государственного управления в качестве обг>екта рассматривается административно-государственная деятельность. В материалах Второго совещания экспертов ООН было сформулировано определение административногосударственной деятельности как «процесса достижения национальных целей и задач через государственные организации»[1]. В понятие «административно-государственная деятельность» включались административные службы исполнительных, законодательных и судебных органов.

Предметом теории административно-государственного управления является совокупность понятий, посредством которых она описывает процесс достижения оптимальных целей государственного управления путем организации. В западной науке среди множества мнений преобладающей является точка зрения, которая связывает предметное поле административно-государственного управления и государственного администрирования с организацией деятельности трех ветвей власти — законодательной, исполнительной и судебной. Так, по определению американских исследователей Ф. Нигро и Л. Нигро, «государственное администрирование означает скоординированные групповые действия в государственных делах:

  • 1) связанные с тремя сферами власти — законодательной, исполнительной, судебной — и их взаимодействием;
  • 2) имеющие важное значение в формировании государственной политики и являющиеся частью политического процесса;
  • 3) значительно отличающиеся от администрирования в частном секторе;
  • 4) тесно связанные с многочисленными частными группами и индивидами, работающими в различных компаниях и общинах»[2].

Следует заметить, что разночтения в интерпретации предмета современной западной теории государственного администрирования — широкой и узкой— вполне объяснимы рядом причин.

Во-первых, теория государственного управления формировалась на основе идеи разделения политики и администрирования (управления), сформулированной примерно в одно и то же время американским исследователем В. Вильсоном (впоследствии Президентом США) и французским ученым А. Шардоном. В соответствии с ней обосновывалась необходимость самостоятельного изучения как политической власти, представленной парламентом и другими представительными учреждениями, так и власти административной в лице правительственных учреждений. При этом подчеркивалось, что административная власть должна быть профессиональной, независимой от идеологических предпочтений политической элиты, смены правящих партий. Однако осуществить на практике подобное разделение политических и административных функций не представляется возможным. Более того, сегодня происходит политизация управленческой деятельности, что обусловлено растущей динамикой угроз и вызовов, нуждающихся в оперативном разрешении.

Во-вторых, по мере складывания социального государства во второй половине XX в. и значительного расширения сферы вмешательства администрации оказалось недостаточным ограничивать предмет науки государственного управления описанием специфических административных функций и задач. Дело в том, что подобные функции могут осуществляться как юридическими лицами публичного права, так и юридическими лицами частного права. Различия между ними состоят в том, что администрация берет на себя задачи, которые отвечают потребностям, носящим общественный характер лишь в силу политического выбора, и отказывается в отношении ряда публичных задач и от применения авторитарных методов, в то время как частные лица содействуют реализации публичных (общих) интересов, применяя подчас средства, которые, считалось ранее, должны использоваться только государственным аппаратом[3]. В связи с этим, как замечают некоторые авторы, особое значение имеет разграничение публичной и частной администрации. Если деятельность публичной администрации направлена исключительно на обеспечение общих (публичных) интересов, то частная администрация преследует цель достижения максимальной выгоды для конкретного юридического лица частного права[4].

По этой причине, несмотря на то что предметное поле западной теории государственного управления достаточно однородно, существуют известные различия в интерпретации природы, содержания и границ государственного управления (public administration). Можно выделить три направления в интерпретации проблем, составляющих предметное поле теории административно-государственного управления. Если первые два подхода развиваются в рамках теории административного государства, то третий — бросает концептуальный вызов этой теории.

  • 1. Формальный (структурный) подход. Акцентирует внимание на статусе административных учреждений, вторичном характере их деятельности по отношению к политической элите. В соответствии с ним предметом теории государственного администрирования выступает совокупность органов, подчиненных правительству и выполняющих решения, принятые политической властью. Этот подход широко применяется в континентальной науке управления, в частности во Франции. Ряд авторов, которые используют формальный подход при определении понятия публичной администрации, обычно ссылаются на ст. 20 Конституции V Республики: «Правительство определяет и проводит политику Нации. Оно распоряжается администрацией и вооруженными силами...»[5] Формальная (органическая) интерпретация административно-государственного управления не чужда и англо- американской науке, акцентирующей внимание преимущественно на вычленении его структурных элементов. Например, английские политологи Дж. Гринвуд и Д. Вильсон включают в содержание административно-государственного управления наряду с управленческой деятельностью также целеполагание, структуру и деятельность институтов, предметы их изучения[6].
  • 2. Материальный (функциональный) подход. Его сторонники определяют предмет государственного управления через анализ специфических функций и задач административных органов. При использовании материального подхода в определении содержания государственного администрирования как управленческой деятельности основной акцент делается на специфические административные функции, выполняемые этими органами. Ряд авторов ограничивают содержание предмета теории государственного управления административной деятельностью бюрократии. Они акцентируют внимание на субъекте-носителе и характере реализуемых им функций государственного управления. Так, по мнению французского политолога Р. Грегори, административно-государственное управление является «особой социальной функцией, направленной на упорядочение развития в интересах всего общества, где государственный чиновник выступает специальным агентом власти»[7].

Французский ученый Ж. Грилю конкретизирует специфику функции управления через перечень задач и специфических черт публичной администрации:

  • 1) административные органы нацелены на поддержание общественного порядка и предоставление общественных услуг;
  • 2) для выполнения своих функций административные органы имеют в распоряжении необходимые юридические средства - административные акты и административные договоры;
  • 3) кроме того, в распоряжении административных органов находятся людские ресурсы (публичная служба) и материальные ресурсы (экспроприация, общественные работы, государственное имущество).
  • 3. Менеджериальный (рыночный) подход. Менеджеризм означает концептуальный разрыв с парадигмой административного государства М. Вебера, с ее «идеальным типом» бюрократии. Термин «public management» (государственный менеджмент) дал название новой парадигме в анализе государственного управления, возникшей в 70—80-е гг. XX в. Концептуально государственный менеджмент {рыночный тип государственного управления) основан на ряде допущений, главное из них — на сходстве публичной и рыночной среды, возможности рассмотрения граждан как клиентов, а государства как предприятие. В сферу государственного управления переносятся методы рыночного стимулирования, современные бизнес-технологии управления, ситуационный анализ, превращая государство в предприятие, ориентированное на клиента и оказание ему услуг. Предметное поле государственного управления сосредоточивается на изучении коммуникаций, связей и взаимодействий между менеджерами государственных, частных и общественных организаций, поскольку именно они задают логику принятия реальных управленческих решений в этой сфере и алгоритм осуществления функций администрирования.

Критики современного административного государства подвергли сомнению эффективность моделей контроля и подотчетности, основанных на принципах иерархии и разделения политических и управленческих функций, считавшихся несомненным преимуществом публичного управления. Менеджеризм фокусирует внимание не на анализе институтов управления, а па изучении реального поведения действующих субъектов, современных средств анализа и процедур принятия управленческих решений, практик их реализации через эффективность. Новый характер публичного управления заключается в том, чтобы не оказывать общественные услуги самим, а умело направлять этот процесс, подключая силы и ресурсы сообщества. Не администрирование является здесь необходимым, а налаживание взаимодействия между государством и обществом по удовлетворению общественных интересов. Целевая установка менеджеризма состоит в переходе от бюрократического к предпринимательскому поведению в государственных организациях. Это означает прежде всего изменение мотивации руководителей и сотрудников государственных организаций, а также выборных должностных лиц[8]. По их мнению, в современных условиях конструктивные возможности государства определяются не его силой, а способностью создавать и поддерживать «сетевые структуры», в рамках которых оно совместно с частными групповыми интересами вырабатывает и реализует эффективную и согласованную публичную политику. Не вступая здесь в полемику с менеджеристами, заметим, что их допущения очень спорны. В самом деле, в какой мере оправданы аналогии государства с предприятием? Задача государства состоит в том, чтобы в рамках права и с помощью демократических процедур выражать общезначимые потребности, а не оказывать услуги платежеспособным клиентам. К тому же в отношениях с государством граждане скорее не клиенты, а источники политической власти, а правительство — не зарабатывающая, а обслуживающая система, она не имеет своих клиентов и не ставит целью получение прибыли. Цель администрации заключается в качественном исполнении законодательных предписаний.

  • [1] Dimock М. Philosophy of administration. N. Y., 1978. P. 21.
  • [2] Nigro F., Nigro L. Modern public administration. N. Y., 1970. P. 25.
  • [3] См.: Общие сведения об административном праве во Франции. М., 1995. С. 5.
  • [4] См.: Mercuzot В. Organisation administrative. Р., 2000. Р. 15.
  • [5] См., например: Vedel G., Delvolve Р. Droit administratif. Р., 1992. Vol. 1. Р. 33.
  • [6] См.: GreenwoodJ, Wilson D. Public administration of Britain. Winchester, 1984.
  • [7] Gregoire R. The French civil service. Brussels, 1974. P. 15—22.
  • [8] См.: Осборн Д.у Пластрик П. Управление без бюрократов: пять стратегийобновления государства. М.: Прогресс, 2001. С. 15.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >