Обеспечение прокурором законности в сфере осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы

С 1 июля 2011 г. вступил в силу Федеральный закон от 06.04.2011 № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» (далее — Закон об административном надзоре). Тем самым был реанимирован важный механизм в системе профилактики рецидивной преступности, который весьма успешно функционировал в советский период и позволял контролировать на постпенитенциарной основе поведение неустойчивых в криминологическом отношении лиц, препятствуя реализации ими своих криминальных навыков в полном объеме. Не случайно на протяжении длительного периода после отмены с 1997 г. административного надзора Генпрокуратура РФ неоднократно поднимала вопрос перед законодателем о необходимости восстановления рассматриваемого правового института путем принятия соответствующего законодательного акта, призванного регулировать данную сферу общественных отношений, поскольку в борьбе с рецидивной преступностью важное место занимает система профилактики. Ведь в современных условиях, когда граждане имеют большую, чем допускало законодательство советского периода, свободу передвижения, важное значение имеет создание четкой и эффективной системы контроля за лицами, в отношении которых пенитенциарная система не смогла в полной мере реализовать одну из важнейших задач уголовно-исполнительного законодательства — перевоспитать путем формирования в создании соответствующих субъектов потребности в законопослушном, социально востребованном поведении.

Немаловажным в то же время вопросом является необходимость четкого соблюдения положений указанного Закона, согласно ст. 1 которого под административным надзором понимается осуществляемое органами внутренних дел наблюдение за соблюдением лицом, освобожденным из мест лишения свободы, установленных судом временных ограничений его прав и свобод, а также за выполнением им предусмотренных законом обязанностей.

В этом смысле правомерна постановка вопроса о роли органов прокуратуры в реализации рассматриваемого вида деятельности. Необходимо подчеркнуть, что непосредственно Закон об административном надзоре не содержит упоминания о роли прокуроров в обеспечении законности при реализации его положений, однако обязанность осуществления прокурорского надзора за исполнением уполномоченными на то лицами законодательных положений вытекает п. 1 ст. 1 Закона о прокуратуре, характеризующего прокуратуру РФ через реализацию функции надзора за исполнением действующих на территории страны законов (формально всех, включая и Закон об административном надзоре). Ну, а с учетом выполнения обязанностей по реализации норм рассматриваемого законодательного акта как органами внутренних дел, так и администрациями учреждений, исполняющих уголовные наказания, связанные с лишением свободы, прокурорский надзор носит комплексный (межотраслевой характер), затрагивая как сферу традиционного «общего» надзора в отношении деятельности органов внутренних дел, так и вопросы обеспечения законности в уголовно-исполнительной системе, на которой лежит задача инициирования процедур административного надзора в отношении лиц, заканчивающих отбывание уголовных наказаний.

Согласно ст. 3 Закона об административном надзоре административный надзор устанавливается судом в отношении совершеннолетнего лица, освобождаемого или освобожденного из мест лишения свободы и имеющего непогашенную либо неснятую судимость, за совершение:

• 1) тяжкого или особо тяжкого преступления;
• 2) преступления при рецидиве преступлений;
• 3) умышленного преступления в отношении несовершеннолетнего.

При этом законодатель определяет, что обязательным условием для

установления надзора выступают следующие основания:

• 1) лицо в период отбывания наказания в местах лишения свободы признавалось злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания;
• 2) лицо, отбывшее уголовное наказание в виде лишения свободы и имеющее непогашенную либо неснятую судимость, совершает в течение одного года два и более административных правонарушения против порядка управления и (или) административных правонарушения, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность и (или) на здоровье населения и общественную нравственность.

В то же время в отношении совершеннолетнего лица, освобождаемого или освобожденного из мест лишения свободы и имеющего непогашенную либо неснятую судимость за совершение преступления против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетнего, а также за совершение преступления при опасном или особо опасном рецидиве преступлений, административный надзор устанавливается независимо от наличия указанных оснований.

Предметом надзора за исполнением требований Закона об административном надзоре является:

• — законность решений администраций учреждений, исполняющих уго- ловные наказания в виде лишения свободы, в период подачи в суд заявления об установлении административного надзора для лица, у которого заканчивается срок отбывания наказания;
• - законность решений органов внутренних дел в отношении находящихся у них на учете поднадзорных лиц;
• - законность решений уголовно-исполнительных инспекций, принимаемых во исполнение ч. 1.1 ст. 54 УИК;
• - соблюдение установленных Законом прав и обязанностей лиц, в отношении которых установлен административный надзор.

Организационные аспекты прокурорского надзора в рассматриваемой сфере правоотношений, в том числе вопросы разграничения компетенции прокуроров отражены в приказе Генпрокурора РФ от 29.04.2013 № 176 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» (далее — приказ № 176), и. 5 которого прокурорам по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях, а в случае их отсутствия — территориальным прокурорам районного звена предписано обеспечить соблюдение законодательства об административном надзоре администрациями исправительных учреждений. При этом при проведении проверок в таких учреждениях предлагается обращать внимание на соблюдение:

• - требований закона при направлении в суд заявлений об установлении административного надзора;
• - сроков направления копий решений суда в орган внутренних дел по избранному освобождаемым из места лишения свободы лицом месту жительства или пребывания, вручения ему предписания о выезде, предупреждения этого лица об уголовной ответственности за уклонение от административного надзора.

На территориальных прокуроров районного звена п. 6 приказа № 176 возложено обеспечение законности органами внутренних дел и УИИ, в том числе по вопросам:

- соблюдения требований закона при направлении в суд заявлений об установлении, продлении и досрочном прекращении административного надзора;

выполнения возложенных обязанностей при осуществлении надзора;

• - соблюдения прав поднадзорных лиц;
• - своевременности и правомерности прекращения административного надзора.

В свою очередь п. 7 приказа № 176 транспортным прокурорам поручено обеспечить надлежащий надзор за законностью действий сотрудников подразделений МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте при осуществлении административного надзора, в том числе по информированию территориальных органов внутренних дел по месту жительства или пребывания поднадзорных лиц о привлечении последних к административной ответственности, проведению проверок законности их пребывания (следования) на транспорте, задержанию лиц, уклоняющихся от административного надзора или скрывающихся от органов дознания.

Полномочия прокуроров при осуществлении ими надзора за исполнением Закона об административном надзоре закреплены:

в отношении администраций учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, и уголовно-исполнительных инспекций — в ст. 33 Закона о прокуратуре (см. параграфы 13.2 и 13.3 учебника);

— в отношении органов внутренних дел — в ст. 22 Закона о прокуратуре (см. параграф 9.3 учебника).

В то же время необходимо принимать во внимание, что ст. 19.24 КоАП установлена ответственность находящихся под надзором лиц за несоблюдение административных ограничений и невыполнение обязанностей, устанавливаемых при административном надзоре, в ст. 314.1 УК признает уголовно наказуемым уклонение от административного надзора. В связи с этим прокурор в случае выявления подобных фактов вправе вынести соответственно постановление о возбуждении дела об административном правонарушении (ст. 28.4 КоАП) и постановление о направлении материалов в орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по факту выявленного нарушения уголовного законодательства (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК). Таким образом, в сфере применения Закона об административном надзоре прокурор может частично реализовать функции административного и уголовного преследования (см. об этом гл. 14 и 15 учебника).

Наконец, нельзя не упомянуть о полномочиях прокурора, связанных с его участием в суде общей юрисдикции при производстве по делам об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, специфика которого регламентируется гл. 26.2 ГПК. Такие дела в силу ч. 1 сг. 261.7 рассматриваются с обязательным участием прокурора, полномочия которого как участника гражданского судопроизводства раскрываются в параграфе 16.2 учебника. Пунктами 3 и 4 приказа № 176 территориальным прокурорам районного звена предписано:

• — обеспечить участие в рассмотрении судами первой инстанции дел об установлении административного надзора, о продлении его, о дополнении ранее установленных административных ограничений, о досрочном прекращении административного надзора и о частичной отмене административных ограничений;
• — своевременно реагировать на незаконные и необоснованные судебные постановления принесением апелляционных представлений. В свою очередь прокуроры субъектов РФ обязаны обеспечить участие прокуроров в рассмотрении дел об административном надзоре судами апелляционной и кассационной инстанций вне зависимости от инициатора процесса.