Реформа государственного управления и совершенствование федеративных отношений в современной России

Реформа (лат. ref ото — изменять) — изменение структуры и содержания отдельного социального (политического, административного, экономического, культурного) объекта без кардинального изменения его сущности. Это может быть перераспределение функций, введение всеобщего избирательного права, переход к новой системе наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов федерации, или, наоборот, преобразование формы без изменения содержания — слияние, разделение или создание нечто нового. Возможен вариант и содержательных, и формальных изменений без преобразования базовых основ объекта, например: петровские административные реформы, отмена крепостного права, хрущевские реформы в управлении агропромышленным производством, формирование электронного правительства.

Осуществляются реформы в разных вариантах:

  • 1) реформы, инициируемые «сверху», как важнейшая составляющая государственной политики. Такие реформы далеко не всегда гарантируют желаемый результат. Более того, нередки случаи, когда они отбрасывают страну назад или существенно тормозят ее социальное развитие. Примером могут служить авторитарные хрущевские реформы в сфере сельского хозяйства, внесшие серьезный дисбаланс в управление отраслью; реформы по разгосударствлению общественной собственности путем залоговых аукционов, разваливших в итоге производственно-экономический комплекс страны;
  • 2) реформы, связанные с системным кризисом управления и добровольным отречением правящей элиты от власти. Примеров тому множество: отказ императора Николая II от престола и последующая трагедия самодержавной России; отменена ст. 6 Конституции СССР и уход с политического Олимпа партии коммунистов ввиду бесперспективности дальнейшего социалистического строительства; демократические постсоветские преобразования на Украине в духе двойных стандартов, спровоцировавшие государственный переворот и поставившие страну на грань гуманитарной катастрофы;
  • 3) постепенное реформирование объединенными силами, как находящимися у власти, так и в конструктивной оппозиции. Это путь поиска приемлемых решений в режиме диалога, стиль взаимных уступок и компромиссов, постепенных согласованных преобразований путем внедрения более эффективных образцов политической, управленческой и экономической культуры. Методы — убеждение и переговоры, дискуссии и компромиссы, конкурсные проекты и лишь в случае объективной необходимости — волевое принуждение под воздействием закона и общественного мнения.

Реформы присущи любому государству, ибо являются непременным условием перехода к новому качеству, предотвращения трагедий разрушительных социальных конфликтов. Именно с реформами мы связываем возможность новых модернизационных преобразований, которые требуют постоянных юридических и организационно-управленческих новаций, в том числе в рамках реализации полномочий:

  • 1) до недавнего времени работавшей при Президенте РФ комиссии по вопросам совершенствования государственного управления[1]. В составе комиссии функционировали межведомственные рабочие группы по вопросам федеративных отношений и местного самоуправления; по разграничению полномочий между властями разных уровней; по совершенствованию деятельности территориальных структур федеральных органов исполнительной власти. Главное в обширном перечне задач комиссии — разработка и представление предложений по совершенствованию государственного управления; по оптимизации структуры и упорядочению функций федеральных органов исполнительной власти и совершенствованию территориального размещения и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти; по ограничению вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, включая прекращение избыточного государственного регулирования. Комиссия была упразднена в 2008 г. В настоящее время ряд вышеперечисленных функций реализует созданная в 2013 г. Комиссия при Президенте РФ по вопросам государственной службы и резерва управленческих кадров, а также Совет по модернизации экономики и инновационному развитию России, Совет по межнациональным отношениям, Совет по развитию гражданского общества и правам человека;
  • 2) Совета при Президенте РФ по межнациональным отношениям[2]. Совет является совещательным консультативным органом. В его составе наиболее авторитетные представители регионов, квалифицированные ученые-эксперты, лидеры национальных диаспор и культурных автономий, руководители Министерства культуры, Минобрнауки России и Федеральной миграционной службы. Главная задача Совета — выработка стратегии федеративного развития и решения межнациональных проблем, противодействие местничеству, национализму и религиозной нетерпимости, обеспечение взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, научных и других организаций по вопросам межнациональных отношений;
  • 3) полномочных представителей Президента России в федеральных округах с их достаточно многочисленными аппаратами[3]. Их главная задача — обеспечение реализации конституционных полномочий, внутренней и внешней политики Президента России на территории соответствующего федерального округа; повышение эффективности деятельности федеральных структур власти на местах; совершенствование системы контроля исполнения решений федерального уровня; кадровая работа; подготовка докладов о политическом и социально-экономическом положении в округе и предложений по снятию имеющихся проблем;
  • 4) Совета Федерации и его Комитета по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера, комитетов Государственной Думы: по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления; по делам национальностей; по региональной политике и проблемам Севера и Дальнего Востока. В поле зрения названных парламентских структур — вопросы законодательного обеспечения приоритетных направлений региональной государственной политики и создания благоприятных политических условий для социально-экономического развития регионов России; укрепление межнациональных отношений; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;
  • 5) Министерства по развитию Дальнего Востока — федерального органа исполнительной власти, координирующего деятельность по реализации федеральных целевых программ развития региона; управляющего соответствующим федеральным имуществом; контролирующего осуществление государственных полномочий, переданных территории в соответствии с законодательством РФ;
  • 6) правительственных комиссий по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и плановый период; экономическому развитию и интеграции; импортозамещению; контролю за осуществлением иностранных инвестиций; по вопросам топливно-энергетического комплекса и повышения энергетической эффективности экономики и др.;
  • 7) Главного управления специальных программ Президента РФ; Национального антитеррористического комитета; Федеральной миграционной службы; Министерства природных ресурсов и экологии РФ; Федеральной службы по надзору в сфере природопользования; Федерального агентства водных ресурсов; Федерального агентства по недропользованию; Федеральной таможенной службы;
  • 8) Фонда развития гражданского общества, в перечне полномочий которого вопросы политического анализа и управленческого консультирования, выработки региональных предвыборных стратегий и конкретных политических технологий, контроля реализации социальных программ.

В поле особого внимания всех представленных структур проблемы:

  • 1) укрепления и развития правовых основ российского федерализма. Политическая установка государственного руководства: федеративный характер Российского государства «должен работать на наше конкурентное преимущество»[4], быть мотором развития нашей огромной и весьма сложной страны, особенно в части: а) поиска более совершенной системы оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления; б) дебюрократизации власти и очищения ее от коррупции, создания «понятного, оперативного и открытого» механизма выработки, принятия и реализации государственных управленческих решений; в) совершенствования бюджетного федерализма, разработки научно обоснованных методик предоставления трансфертов и субсидий из федерального бюджета; г) освоения более действенных форм взаимодействия субъектов Федерации по горизонтали; д) активизации общественной инициативы, вовлечения граждан в управление государственными и общественными делами, формирования качественных механизмов общественного контроля;
  • 2) совершенствования механизма реализации президентской власти. Президент России является главой государства и гарантом Конституции РФ. На него возложена функция обеспечения согласованной работы и взаимодействия органов государственной власти всех ее уровней и всех ветвей. Президент выступает в роли политического арбитра, помогая снимать возникающие противоречия федеративного характера. Он, как пишет С. М. Шахрай, спокоен, когда в стране все в порядке, и способен активно, а порой и жестко действовать, если возникают серьезные проблемы и конфликты, вплоть до отстранения от должности высшего должностного лица субъекта Федерации, объявления чрезвычайного положения и введения прямого президентского правления[5];
  • 3) модернизации многоуровневой системы исполнительной власти. Особенность этой системы состоит в том, что все входящие в нее органы образуют единую ветвь исполнительной власти, но по линии «федеральный центр — субъект Федерации» государственные органы не связаны между собой жесткой иерархической зависимостью. Каждый относительно самостоятельно исполняет свою часть организационно-распорядительных, регулирующих, контрольно-надзорных и правоохранительных функций, действует в соответствии с принципами законности, разделения власти и федерализма;
  • 4) поддержания в работоспособном состоянии механизма разграничения предметов ведения между различными уровнями государственной управленческой иерархии. В Конституции РФ определяются предметы ведения Федерации и предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов. Все остальное входит в исключительную сферу ведения субъектов РФ, которые нормативно закрепляются в соответствующих региональных конституциях и уставах.

К предметам исключительного ведения Российской Федерации отнесено:

  • а) в области государственного строительства — принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов; федеративное устройство и установление основ федеральной политики в области государственного строительства; регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство Российской Федерации; защита прав национальных меньшинств; формирование федеральных органов государственной власти и федеральной государственной службы; судоустройство; прокуратура; уголовное, гражданское, арбитражно-процессуальное и коллизионное законодательство; амнистия и помилование; правовое регулирование интеллектуальной собственности;
  • б) в области экономики и социально-культурного развития — федеральная государственная собственность и управление ею; федеральная политика в области социально-экономического, экологического, культурного, межконфессионального и межнационального развития страны; формирование и контроль исполнения федерального бюджета; финансовое обеспечение и валютное обращение, кредитование, налоги и сборы; таможенное дело; федеральная банковская система и денежная эмиссия; федеральная энергетика; коммуникации и связь; космические программы;
  • в) в области международной деятельности и обороны — внешняя политика и международные внешнеэкономические связи; оборона и безопасность; защита государственных границ, территориального моря, воздушного пространства, специальных экономических зон; оборонное производство и проблемы распространения оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ; вопросы объявления войны и заключения мира, и др.

В совместном ведении находятся вопросы: защиты прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств; обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности; подбора кадров правоохранительных органов; развития административного, трудового, семейного, жилищного, земельного, водного и лесного законодательства; рационализации трудовых ресурсов; организации государственной гражданской службы и местного самоуправления.

К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в режиме совместного ведения относится решение вопросов материально-технического и финансового обеспечения органов государственной власти и государственных учреждений субъектов РФ; осуществление региональных программ охраны окружающей среды и экологической безопасности; предупреждение чрезвычайных ситуаций; развитие сельскохозяйственного производства; поддержка малого и среднего предпринимательства; организация транспортного обслуживания населения; обеспечение государственных гарантий на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального, среднего и дополнительного профессионального образования; организация медицинской помощи, социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста, инвалидов и других граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации; осуществление полномочий в области содействия занятости; создание благоприятных условий для развития физической культуры, спорта и туризма.

К предмету исключительного ведения субъектов РФ относятся вопросы принятия, изменения и контроля исполнения своих конституций и уставов; формирования региональных органов государственной власти, а также решения проблем административно-территориального устройства; местных налогов и сборов, принятия и исполнения регионального бюджета; обеспечения надлежащего общественного порядка; местного самоуправления и муниципальной службы; регистрации, регулирования деятельности и ликвидации местных предприятий; деятельности учреждений здравоохранения, культуры, школьных и дошкольных учреждений; ЖКХ; выплат пособий престарелым и инвалидам и др.;

5) оптимизации соотношения централизма и децентрализации управления, в том числе за счет уточнения и преимущественного расширения полномочий субъектов РФ и региональных властей, особенно в вопросах формирования бюджетов и межбюджетных отношений. Не случайно централизацию и децентрализацию большинство ученых-экспертов неразрывно связывают с развитием федерализма[6].

В условиях социальной неустойчивости, обострения межэтнических отношений и слабости рыночных механизмов преобладает тренд централизации власти, общество и правящая элита отдают предпочтение управлению в режиме «твердой руки». В таких условиях власть очень часто оказывается в руках элиты «львов». По режиму правления, формам и методам политической деятельности такую элиту отличают сильные харизматические качества, прагматизм, склонность к силовым методам управления. По мере стабилизации обстановки государство демократизируется и может позволить себе «отпустить вожжи» и пойти по пути большей децентрализации. В такой период на приоритетных позициях увереннее себя чувствуют руководители, представляющие элиту «лис». Такая элита является мастером политического маневра и компромисса, социального балансирования, манипулирования общественным сознанием.

В последние годы во многих развивающихся странах демократической ориентации заметно возрастает интерес к децентрализации управления. Интерес этот нс случаен и обусловлен целым рядом веских причин:

  • а) недовольство результатами централизованного планирования и жесткого контроля сверху за социально-экономическим развитием;
  • б) необходимость внедрения новых способов управления целевыми программами социального развития;
  • в) существенное изменение приоритетов развития в условиях финансового кризиса, опутавших страну систем санкций и внешних ограничений. В результате комплексной децентрализации управление объективно становится более гибким и действенным;
  • 6) развития федеративных межбюджетных отногиений. Бюджетный федерализм — это многоуровневое устройство бюджетной системы государства, при котором каждый уровень власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах законодательно закрепленных за ним бюджетных полномочий, в том числе в части налогов и сборов, валютного, кредитного и таможенного регулирования, ценообразования. Причем это вопросы не только финансов, денежных средств и экономических отношений. Бюджетный федерализм — это прежде всего система политико-правовых отношений, обеспечивающих баланс интересов федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления, на базе которого достигается устойчивость социально-экономического развития;
  • 7) совершенствование контроля исполнения принятых управленческих решений, призванного не только фиксировать определенное состояние объекта анализа, но и установление конструктивной обратной связи с ним в целях приведения нарушенного в норму.

  • [1] Указ Президента РФ от 30 марта 2006 г. № 285 «О комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления» (утратилсилу).
  • [2] См.: Указ Президента РФ от 5 июня 2012 г. № 776 «О Совете при Президенте Российской Федерации по межнациональным отношениям».
  • [3] См.: Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе».
  • [4] Медведев Д. А. Выступление на Петербургском международном экономическом форуме17 июня 2011 г. // Президент России: [офиц. сайт]. 2011.17 июня. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/11601 (дата обращения: 13.04.2016).
  • [5] См.: Шахрай С. М. О Конституции: Основной Закон как инструмент правовых и социально-политических преобразований. С. 138.
  • [6] См.: Ляпин И. Ф. Конституционная теория и практика децентрализации государственной власти в России. Н. Новгород, 2009. С. 24 ; Шахрай С. М. О Конституции: ОсновнойЗакон как инструмент правовых и социально-политических преобразований. С. 118—120,343-344, 355-356.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >