Глава 6. ПРОЦЕССЫ ФЕДЕРАЛИЗАЦИИ

В результате изучения данной главы студенты должны: знать

• • теоретические принципы федерализма;
• • основные факторы и причины образования федеративных государств;
• • классификацию и типологию федераций; уметь
• • выделять и анализировать проблематику федерализма в географических, политологических и иных исследовательских работах;
• • оценивать развитие федеративных отношений и воплощение принципов федерализма в конкретной стране;

владеть

• • навыками выявления, оценки и сравнительного анализа федеративных систем;
• • терминологией и базовыми навыками анализа федеративных отношений;
• • навыками анализа и систематизации учебного материала.

6.1. Федерализм среди типов государственного устройства.

По характеру пространственной дисперсии власти выделяются следующие идеализированные типы государств:

• — унитарное;
• — деконцентрированное и децентрализованное;
• — федерация и федерированные государства (субъекты федерации);
• — конфедерация;
• — международные организации с высокой и низкой интеграцией.

Подавляющее большинство современных государств — унитарные.

Они характеризуются централизованным управлением при неделимости суверенитета. Управленческие функции и ресурсы территориальным единицам передаются центральным правительством. Складывается политическая, экономическая и культурная периферия в горизонтальном (географическом) и вертикальном (иерархическом) выражении. Статус местных сообществ, иногда даже автономных, определяется их историческим происхождением, но в любом случае именно центр наделяет их полномочиями. Так, в Италии подтверждается идентичность регионов, существовавших до объединения страны в 1870 г., а во Франции департаменты созданы «сверху» в 1982 г. и не имеют исторической идентичности.

В современных условиях крупное централизованное государство неспособно эффективно осуществлять всю полноту функций. Это приводит к одному из решений:

• — расширение центрального аппарата и его полномочий (в итоге приводит к росту неэффективности и нечувствительности к местным проблемам и интересам);
• — деконцентрация, когда уполномоченные органы центра осуществляют руководство и надзор за местными администрациями (местные органы становятся представителями центра; такой, например, была Франция до 1982 г.);
• — децентрализация — передача (делегирование) локальным сообществам некоторых полномочий и ресурсов при сохранении центрального контроля над их осуществлением. Полномочия при необходимости могут быть отозваны.

Степень децентрализации измеряется нормотворческой самостоятельностью локальной единицы. Так, в Италии существует два уровня законодательной власти, во Франции — только центральный, хотя расширены полномочия заморских департаментов. В Великобритании расширены полномочия Шотландии и Уэльса (деволюция — британский аналог децентрализации). В Испании осуществлено конституционное закрепление прав автономий, при том что сама конституция запрещает федеративное устройство. Длительные традиции децентрализации (регионализма) имеют также Дания, Нидерланды, Португалия, Финляндия. Элементы конституционного этнического федерализма существуют в Бирме, Гане, ЮАР, Намибии, Танзании.

Нарастание децентрализации означает развитие унитарных стран в направлении федеративных систем. Они все шире используют элементы федерализма. В частности, вводятся двухпалатные парламенты, ранее характерные именно для федераций. Этот институт существует, например, в формально унитарных Испании, Франции, Мексике, Белоруссии, Таджикистане. Известна также и другая политическая роль вторых палат. Они часто более консервативны, поскольку избираются менее демократичными методами, и в связи с этим выступают ограничителями радикальных политических изменений. История знает и трехпалатные парламенты (ЮАР в 1984—1994 гг. с палатами для белых, «цветных» и индийцев; социалистические республики в составе Югославии имели третью палату парламента для общественно-политических организаций).

Формальной противоположностью унитарному государству является конфедерация. Такие образования известны с древности, но создавались обычно для военных целей (США до 1789 г. или Швейцария до середины XIX в., хотя последняя до сих пор сохраняет термин «конфедерация» в своем названии). В целом подобные явления редки и выступают как переходная форма к федерации (Швейцария с середины XIX в.) или распаду (Сенегамбия в 1982—1989 гг.). Главная особенность конфедерации состоит в том, что центр наделяется ограниченными полномочиями самими участниками конфедерации (носителями верховной власти и суверенитета). Отношения с центром — договорные и без общего гражданства, а государства-участники могут иметь право вето или выхода из конфедерации.

В настоящее время в «чистом» виде конфедерации не существуют. Однако критерии конфедераций хорошо воспроизводятся в наиболее развитых международных организациях, где есть тесные внутренние связи, равенство участников и единогласное принятие решений. Наиболее близки в этом смысле к конфедерациям Европейский союз и все строящиеся по его образцу системы.

Выдающийся теоретик федерализма Дэниел Элейзер (D.J. Elazar) утверждает, что в глобализующемся мире в основу политической структуры будут положены именно принципы конфедерализма в более масштабных системах, чем прежние государства. Но это будет сопровождаться болезненным отказом от государственнической парадигмы и вспышками этнических конфликтов.

Элейзер считает, что федерализм — это родовое понятие для разных видов политической организации общества, тогда как федерация и конфедерация — их частные случаи. В этом смысле среди видов федерализма выделяются^[1]:

• — федерация (США);
• — конфедерация (Европейский союз);
• — федератизм (Jederacy) как асимметричные отношения государства с более крупной державой при сохранении автономии, но минимальном участием в федеративном управлении (Пуэрто-Рико с США);
• — ассоциация как федератизм с правом выхода/роспуска (Маршалловы острова с США);
• — союз или уния, где участники союза представлены в доминирующем центральном правлении (Великобритания);
• — лига — суверенные страны с общим координирующим органом (секретариатом) но узким вопросам (АСЕАН);
• — консоциация — нетерриториальная федерация сообществ, сосуществующих на одной территории (этнических, религиозных и т.д.; например Бельгия, в рамках федерации);
• — кондоминиум — долевое управление третьим государством или общей территорией (Андорра, в ассоциации с Францией и Испанией);
• — конституциональная регионализация или самоуправление (децентрализация) — защищенные конституцией полномочия местных органов власти (Италия, Япония).

Другие авторы (например, Р. Уоттс) называют перечисленные типы видами не федерализма, а федеративных политических систем.

Федеративные государства на современной ПКМ занимают почти половину площади суши, охватывают около 40% населения Земли и включают более 300 федерированных образований (субъектов федераций). Общее количество федеративных государств на данный момент составляет 27 (см. Приложение 3). Также около 20 унитарных государств имеют признаки федеративного устройства.

В 1930-е гг. исследователи писали об устаревании федеративного устройства, о его переходности. Но после Второй мировой войны количество федераций резко выросло за счет освободившихся от колониальной зависимости стран (не все из них сохранили данную форму до настоящего времени). Распад колониальных империй приводил к произвольности границ новых стран, не совпадавших с историческими и этническими рубежами. В таком случае федерация использовалась как компромисс, зачастую временный. Некоторым странам федерализм был навязан бывшими колонизаторами и не имел оснований в обществе (например, в Индонезии в 1948—1950 гг., где федерализм считался пережитком колониальной зависимости).

Под влиянием неблагоприятных условий и кризисов давление на федеративное устройство испытывали и устоявшиеся страны (Швейцария — выход Юра из кантона Берн в 1979 г. после 19 референдумов, Канада — «фактор Квебека» в 1970-х гг., США — резкое усиление роли центра в финансовой политике штатов в 1960-е гг. и т.п.).

• [1] Элейзер Д. Дж. Сравнительный федерализм // Полис. 1995. № 5. С. 106—115.