Системы управления крупными и крупнейшими городами: структура, новые механизмы процесса управления

  • • Перед рассмотрением различных вариантов управляющих систем крупнейших городов охарактеризуем специфику протекания процессов в условиях целостной городской системы. Полностью сформированной ее можно считать только при соблюдении ряда следующих условий:
  • • достижение определенной степени связанности элементов системы, не позволяющей им (часто существовавшим длительный период как автономные системы) далее функционировать и развиваться эффективно в автономном режиме;
  • • развитие единой инфраструктуры для всех элементов системы, как технической (сети, коммуникации, транспорт), так и социальной (образование, здравоохранение, рекреация, спорт, культура);
  • • формирование единой для всей системы самоидентификации граждан, ощущающих свою принадлежность к определенному сообществу в большей степени, чем к его отдельным элементам (хотя это может сочетаться и с сохранением частично прежней самоидентификации).

В такого рода системах невозможна децентрализация процесса управления в полном смысле этого слова, так как она предполагает отсутствие какой бы то ни было субординации, т. е. подчинения нижестоящего уровня управления вышестоящему, а значит, не позволяет достаточно четко координировать функционирование систем жизнеобеспечения. Этот вопрос вызвал острую дискуссию в период формирования системы МСУ в Санкт-Петербурге. В результате длительного обсуждения был сделан вывод, что создание автономной системы муниципалитетов на внутригородских территориях невозможно, так как нельзя разделить компетенцию по управлению данными отраслями. Однако и управление городской системой крупного масштаба из одного центра не эффективно, а одной только деконцентрации функций недостаточно, так как она не позволяет нижестоящим уровням решать проблемы внутригородских территорий самостоятельно и под собственную ответственность, а лишь создает дополнительный уровень для реализации решений, принятых на вышестоящем уровне. На основании сказанного можно сделать вывод, что в рамках целостных городских систем необходимо формировать структуру системы управления смешанного характера, комбинируя элементы децентрализации, деконцентрации, а также централизации осуществления функций, значимых в равной степени для всего города.

Система управления Берлина как образец системы городского управления, оптимально отражающий структуру городской системы как управляемого объекта. Система управления Берлина может служить образцом системы управления, оптимально отражающей структуру самой городской системы как управляемого объекта. Она представляет собой систему управления со сложной двухуровневой структурой и демонстрирует высокую степень устойчивости. Начиная с 1920 г. и вплоть до настоящего времени в структуру системы управления городом и принципы ее функционирования не вносились кардинальные изменения (не считая периода с 1933 по 1945 г.).

Большой Берлин был создан после принятия закона «Об образовании нового городского муниципалитета Берлин» в 1920 г. [Gesetz..., 1998, 833]. Им определяется достаточно высокая степень децентрализации системы городского управления, в которой каждый из районов обладает определенной (хотя и ограниченной) степенью автономии. Районы являются в данной системе субъектами местного самоуправления с ограниченной компетенцией. Все вопросы муниципального права регулируются законами «О системе управления в районах» [Allgemeines..., 1994] и «О разграничении компетенций между городским и районным уровнем» [Об общих..., 2003].

Система является результатом консенсуса различных политических сил в Законодательном собрании Пруссии в период демократизации Германской империи. Главными политическими акторами были следующие политические партии: СДПГ и НСДПГ (Независимая социал-демократическая партия впоследствии превратилась в Коммунистическую партию Германии) — на левом фланге, правые партии националистического толка — Германская народная партия и Германская национальная народная партия, а также Партии Центра, которой принадлежала ведущая роль. Партия Центра и один из ее ведущих представителей, бургомистр г. Шенеберга Доминикус, смогли согласовать две противоположные по направленности тенденции: максимальной централизации Большого Берлина путем создания единого муниципалитета без какой-либо самостоятельности внутригородских территорий и децентрализации, выразившейся в стремлении создать «федерацию муниципалитетов», сохранявших практически полную муниципальную автономию, по типу Целевого союза, созданного до Первой мировой войны.

К централизации тяготели левые политические силы, надеявшиеся усилить свое влияние на территории объединенного муниципалитета.

Правые представляли богатые пригородные муниципалитеты, не заинтересованные в распылении своих финансовых ресурсов на всю территорию Большого Берлина.

Компромисс был достигнут путем создания системы управления, не имевшей аналогов в землях Германии: районы получили статус муниципалитетов, сохранив частично автономию. Единство городской системы было обеспечено ограничениями, накладывавшимися на них в процессе функционирования. Главные ограничения касались общей компетенции органов управления районов — они не имели права определять состав своих вопросов местного значения. Кроме того, была ограничена кадровая и финансовая компетенция: районы финансировались по смете и не могли самостоятельно решать вопросы основных кадровых назначений.

Закон «О системе управления в районах» регулирует вопросы избрания районных собраний депутатов, формирования ими районных администраций.

  • 1) Параграф 2, определяющий общий правовой статус районов города и систему органов управления в районе, гласит:
  • 2) Районы является самоуправляющимися образованиями в рамках Берлина без статуса юридического лица;

Органами управления в районе являются собрания народных представителей района и районные правления1.

Одним из чрезвычайно важных представляется нам параграф 4 данного [Allgemeines..., 1994] закона, так как он определяет бюджетную деятельность районов, предусматривая выделение районам общих финансовых сумм в рамках их бюджетного плана для выполнения ими задач в соответствии с законом о бюджете. Ответственность за выполнение бюджета несет сам район. Утверждается районный бюджет Собранием народных представителей района, что является одной из его основных компетенций согласно параграфу 12 данного закона [Allgemeines..., 1994].

В процессе развития города объем компетенции районов постепенно расширялся, что увеличивало степень децентрализации системы городского управления. Одним из этапов этого развития стал принятый в 1998 г. и вступивший в действие в 2001 г. «Закон о территориальной реформе», который сократил количество районов с одновременным предоставлением им более широких полномочий, в том числе и в бюджетной сфере. Принятие данного закона было результатом политического компромисса[1] [2].

Большое значение для функционирования системы городского управления имеет закон «О разграничении компетенций между городским и районным уровнем». Параграф 1 проводит четко разграничение между задачами городского и районного уровня управления, подчеркивая при этом то, что «государственная и муниципальная деятельность в Берлине не разделяются» [Об общих..., 2003].

Согласно параграфу 3 закона «городские органы управления выполняют задачи, имеющие общегородское значение или по своему характеру обязательно требующие единообразного решения. Районные управления выполняют все остальные задачи. При этом они подлежат только специализированному контролю соответствующего управления сената...» (5). Ряд параграфов закона предусматривает возможность для районов в рамках совета бургомистров выражать свою позицию по основным вопросам законодательства и управления. Это относится также к внесению законопроектов членами палаты депутатов.

В вопросах бюджета пока можно наблюдать абсолютное преобладание компетенции городского уровня управления, что свидетельствует об ограничении суверенитета районов Берлина как субъектов местного самоуправления. Аналогичное ограничение можно наблюдать в сфере кадрового регулирования. Кроме того, районы не имеют собственной «общей компетенции», т. е. не могут расширять круг своих задач, а также не имеют права издания нормативных правовых актов, которые издаются по различным вопросам самостоятельными муниципалитетами. Наиболее обширная компетенция принадлежит им в области планирования использования территорий, застройки, землеустройства и отчуждения земельных участков для общественных нужд.

При анализе данного закона особое внимание привлекает чрезвычайно полное и подробное изложение всех аспектов взаимоотношений города и районов на современном этапе развития Берлина.

Пример данной городской агломерации позволяет сделать следующие выводы:

  • • формирование единой системы управления в крупной городской агломерации или мегалополисе является сложной социально-политической и управленческой проблемой;
  • • достижение консенсуса в ходе данного процесса возможно лишь на основе компромисса между всеми участвующими в нем политическими силами на основе учета интересов всего городского сообщества и городской системы в целом;
  • • созданная структура системы управления не может сохраняться без последующих изменений, однако может сохранять свои базовые параметры в течение длительного времени;
  • • элементы целостной городской системы могут обладать лишь относительной автономией, что требует создания в данных системах специфических по их характеристикам систем МСУ;
  • • в части балансировки механизмов централизации и децентрализации в системе управления крупной городской системой возможны различные варианты, диктуемые историческими, национальными и иными особенностями самой системы.

Система управления Лондона как вариант высокой степени децентрализации структуры в системе управления городской системы большого масштаба. Не менее яркой иллюстрацией развития системы управления и ее специфической структуры в крупной городской агломерации может служить также система управления крупнейшего города Великобритании и одного из крупнейших городов Европы, Лондона1. С 1985 г. в течение полутора десятилетий в городе не существовали общегородские органы управления: представительный и исполнительный. Лондон перестал быть муниципалитетом, передав эти полномочия городским районам (boroughs).

В настоящее время система управления города вновь радикально изменилась после проведения в 2000 г. реформы, направленной на усиление координации деятельности всех элементов системы. Впервые в истории Лондона в мае 2000 г. избиратели в ходе прямых демократических выборов избрали мэра города. Таким образом, система управления Лондона включает в ее современном состоянии два уровня: общегородской (мэр и Ассамблея), а также органы управления 32 городских районов и так называемую «корпорацию Лондонского Сити». Из 32 районов 12 районов и Сити составляют центр города, а остальные 20 являются окраинными. Различие между первыми и вторыми с административной точки зрения полностью утратило значение[3] [4].

По сравнению с уже рассмотренной нами системой управления Берлина, степень децентрализации в системе управления Лондоном значительно выше.

Совет Большого Лондона был создан в 1965 г. (сменил Совет графства Лондон) как орган стратегического управления на местном уровне, принявший на себя ответственность за весь город. Этот орган городского управления просуществовал до его упразднения в 1986 г.

Несомненно, одним из наиболее существенных вопросов, которые должны решаться в рамках всего города в целом, является вопрос стратегического планирования, особенно в аспекте долгосрочного развития города. Вкратце охарактеризуем функционирование системы планирования в Лондоне в период с 1986 по 2000 г.

До 1986 г. в качестве основного стратегического планового органа выступал Совет Большого Лондона (СБЛ). Управление и руководство развитием столицы осуществлялось с помощью Плана развития Большого Лондона (ПРБЛ). В рамках общего плана каждый район готовил свой план в соответствии с потребностями и спецификой использования территорий в данной части города. Планы районов значительно отличались по объему, структуре и содержанию. Вслед за опубликованием в правительственных источниках в 1985 г. программы «Совершенствование городов» были упразднены так называемые «метрополитенские советы», включая СБЛ. Так в метрополитенских округах была создана одноуровневая система местного самоуправления. Была изменена вся политическая география процесса планирования в Лондоне, компетенция подготовки планов использования подведомственных территорий была передана районам города.

Функции СБЛ в этой сфере были переданы трем различным органам:

  • 1. Стратегическое планирование и управление транспортными потоками на основных дорогах были сконцентрированы в инстанциях центрального правительства, в расширенном Лондонском региональном отделе Департамента по вопросам окружающей среды и транспорта.
  • 2. Ряд функций был передан квазиавтономным неправительственным организациям, например, Британскому фонду или Комитету национальных рек, или Совету Южного банка и т. п.
  • 3. Большинство функций контролировалось и осуществлялось объединенными комитетами районов Лондона.

Координация осуществлялась Лондонским консультативным комитетом по планированию и рядом добровольных организаций, которые часто были не свободны от влияния политических партий. Районы города, контролировавшиеся консерваторами, были представлены Лондонской ассоциацией районов. Районы, находившиеся под контролем лейбористов, — Ассоциацией органов управления Лондона. И хотя сотрудничество между этими двумя организациями было скорее исключением, чем правилом, по многим вопросам им удавалось прийти к консенсусу, например, при защите интересов Лондона перед правительством Великобритании. Существование координирующих органов в сфере планирования в рамках всего города подтверждает большую степень консолидации городских систем по сравнению с региональными и государственными системами.

В 1998—2000 гг. правительством лейбористов проведена реформа системы управления Лондона, в ходе которой на городском уровне создан единый орган управления в составе мэра Большого Лондона, избираемого горожанами, и ассамблеи в составе 25 человек, которая должна создавать противовес мэру и его чиновникам и взаимодействовать с ними в процессе городского управления. Компетенция районов при этом практически не ограничивается, на городском уровне концентрируются только функции и задачи, решение которых необходимо осуществлять в рамках всего города: стратегическое планирование и развитие, внешние связи, транспорт, полиция, пожарная охрана и чрезвычайные ситуации. На новом этапе развития Лондона создается система, с одной стороны, более автономная по отношению к государству (центральному правительству), а с другой — повышается степень централизации внутри самой системы для создания более четкого и структурированного процесса координации всей управленческой деятельности.

Обе рассмотренные системы управления находятся в настоящее время в процессе эволюции, что не дает пока возможности оценить эффективность изменений, вносимых в их системы управления, однако общее направление движения прослеживается достаточно отчетливо: поиск оптимального баланса в распределении функций и компетенций между элементами системы и уровнями ее управленческой структуры.

Новые методы и механизмы управления в системах управления агломераций и мегалополисов. Проблемы крупных городских систем не исчерпываются только поиском оптимальной структуры системы управления. В условиях финансового дефицита, усложнения и диверсификации функций, обострения политической и социальной обстановки, повышения активности граждан, расширения их участия в процессе управления городом, возникла необходимость поиска новых форм и методов управления[5].

В связи с этим определяются следующие основные цели:

  • • усиление ориентации органов управления вовне, т. е. учет в большей степени интересов граждан с позиций «организации, ориентированной на клиента» в таких областях управленческой деятельности как планирование, осуществление стандартных процедур, а также предоставление определенных услуг;
  • • усиление ответственности органов управления за результаты работы;
  • • передача компетенции и ответственности функциональным органам управления (условное название: центры деятельности и ответственности — ЦДО). Новым является в их деятельности то, что в них объединяются кадровые и материальные ресурсы, необходимые для выполнения данной задачи и определяемые в ходе переговоров при участии специального центра стратегической поддержки. Такое соглашение фиксируется письменно на определенный срок. Достигается самостоятельность ЦДО в процессе деятельности. Передача ряда функций ЦДО «свободным» (частным или неприбыльным) организациям остается прерогативой соответствующих политических органов (городской палаты депутатов, сената, районного собрания депутатов, районной администрации);
  • • стимулирование постоянного процесса обучения и, как следствие, расширение возможностей для совершенствования деятельности;
  • • повышение экономичности и эффективности;
  • • повышение привлекательности органов управления как возможного места работы для квалифицированных сотрудников путем создания больших возможностей для самостоятельной организации деятельности и ответственности за нее.

  • [1] Названия органов управления даны по кн.: «Коротко о новом Берлине»: Ведомствопечати и информации земли Берлин. Берлин, 1995. С. 24.
  • [2] Количество районов сокращено с 23 до 12, что, соответственно, значительно увеличивает их способность к автономному функционированию [Gesetz..., 1987].
  • [3] С середины XIX в. город пережил 5 кардинальных реформ системы управления,включая реформу на рубеже XIX и XX вв. При этом вектор проведения реформы каждый раз отличался от предыдущего: до 1985 г. основным направлением было движениек большей централизации, реформа 1985 г. носила противоположный характер. Последний вариант достаточно сбалансирован: включает элементы централизации и сохраняет высокую децентрализацию.
  • [4] Новая система управления подробно представлена в изд. [A mayor..., 1998].
  • [5] В соответствии с решением сената Берлина от 10 мая 1994 г. основной цельюреформы системы управления города является ее превращение «в современное, экономично работающее и ориентированное на интересы своих клиентов, т.е. граждан и экономики, предприятие по осуществлению различных видов деятельности»[Verwaltungsreformgesetz, 1994].
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >