Особенности организации управления крупнейшими городами России

В советский период город рассматривался не как объект управления, а как место размещения предприятий различных отраслей производства [A mayor..., 1998, 28]. Вследствие такого подхода основным субъектом управления на территории города являлись не органы городского управления, а отраслевые министерства и ведомства. Решения, принимавшиеся ими, определяли, какие именно предприятия или учреждения будут размещены на территории города, что влияло на застройку и развитие градостроительной системы в целом, а также на характер трудовых ресурсов (например, возникала необходимость привлечения из сельской местности большого числа мигрантов для работы на заводах, фабриках, стройках и т. п.). Все это в целом привело к серьезным дисфункциям в развитии городов России, выразившимся в их «недоур- банизированности» [Bezirksverwaltungsgesetz, 1994, 53]. Американский исследователь Т. Колтон определял основной принцип функционирования системы управления Москвы в советский период как «расчлененный монизм» [Colton, 2003, 740]: высокий уровень централизации в системе управления города был «расчленен» влиянием отраслевого управления, которое не учитывало ни интересы развития города в целом, ни интересы городских жителей. Например, все генеральные планы развития города были направлены на снижение темпов роста численности населения, но ни один из них не достиг своей цели [Там же, 745].

В период горбачевской «перестройки» именно крупнейшие города стали центрами преимущественного развития как в политической, так и в экономической сфере, а также центрами наиболее острых «политических кризисов». В Москве и Санкт-Петербурге на этом этапе развития выдвинулись также наиболее активные и значимые для процесса демократизации политики, такие, как Б. Н. Ельцин (возглавлявший в течение некоторого времени Московский горком партии), Г. X. Попов (первый демократический мэр Москвы), А. А. Собчак (первый демократический мэр Ленинграда, вернувший городу его историческое имя).

Как своеобразный парадокс можно воспринимать то, что в процессе формирования систем управления крупнейших городов России демократические лидеры нарушали демократические принципы городского самоуправления, противодействуя становлению новой системы на внутригородских территориях.

В результате процессов, протекавших на протяжении 1990—2005 гг. в крупнейших городах РФ, Москве и Санкт-Петербурге, сформировались системы управления, характеризующиеся следующими особенностями:

  • 1. По Конституции РФ [Конституция, 2001] оба города являются городами-государствами, т. е., согласно ст. 65, п. 1, входят в число субъектов РФ, обладают автономией, т. е. правом принятия самостоятельных решений в рамках своей компетенции. При этом ст. 70, 71, 72 Конституции РФ определяют вопросы образования, культуры, МСУ как вопросы совместной компетенции федерального уровня управления и уровня субъектов РФ. В целом это не позволяет, например, Санкт- Петербургу эффективно управлять такими учреждениями, как высшие учебные заведения, крупнейшие учреждения культуры. Отделение МСУ от системы государственного управления, согласно ст. 12 Конституции РФ, не позволяет объединять государственные и муниципальные функции в одних органах управления, что лишает города федерального значения как целостные системы муниципального статуса. Позитивным является в этом смысле фактическое исключение этих городов из сферы действия ФЗ-131 «Об общих принципах организации МСУ в РФ» 2003 г. [Об общих..., 2003], что позволяет им организовывать МСУ на внутригородских территориях самостоятельно.
  • 2. Системы управления обоих городов отличаются высокой степенью централизации, так как все стратегические и тактические управленческие решения принимаются органами управления городского уровня. Отчетливо более важную роль играют органы исполнительной власти, среди которых основное право принятия решений принадлежит главам субъектов РФ: мэру города Москвы и губернатору Санкт- Петербурга. В связи с этим особое значение приобретает личностный фактор: с одной стороны, политические и управленческие качества самого главы, а с другой — его способность выстраивать отношения во властной вертикали — главы субъекта с Президентом РФ. Данное обстоятельство усиливается в связи с новым механизмом формирования глав субъектов при активном участии Президента. Введение в этот механизм партийного компонента ситуацию не изменит, так как единственной партией, способной в данный момент побеждать на региональных парламентских выборах, является «Единая Россия».
  • 3. Структура системы управления, несмотря на высокую степень централизации, основана также на принципах деконцентрации и децентрализации как дополнительных принципах формирования и функционирования. И в Москве, и в Санкт-Петербурге территория субъекта РФ разделена на территориально-административные образования, не имеющие представительных органов и являющиеся территориями, на которых не осуществляется самоуправление. Во главе 10 административных округов Москвы стоят префекты, которые назначаются мэром и могут быть им смещены с должности. Они осуществляют процесс государственного управления по поручению Правительства Москвы и только в рамках политики, вырабатываемой мэром и утверждаемой Городской думой. Аналогичный механизм деконцентрации работает и в Северной столице, где 18 администраций районов, руководимые главами администраций, назначаемыми губернатором, реализуют политику Правительства города, не обладая собственной политической компетенцией.
  • 4. Механизм децентрализации используется в городах федерального значения при формировании муниципальных образований на внутригородских территориях, представляющих собой часть территории округа (в Москве) и административного района (в Санкт-Петербурге). Количество МО на внутригородских территориях превышает 100, что влечет за собой их крайнюю функциональную слабость, так как большая часть систем городского хозяйства обеспечивает функции общегородского или районного масштаба, что не позволяет делегировать эти полномочия каждому отдельному муниципалитету. Таким образом, компетенция МСУ в Москве и Санкт-Петербурге крайне ограничена, что ставит под сомнение жизнеспособность данной модели.

На основе всего вышесказанного можно сделать следующие выводы:

  • 1. В ходе проводимых в России на рубеже XX—XXI вв. реформ подход к формированию и функционированию систем управления крупнейших городов страны радикально изменился.
  • 2. В значительной степени в процессе формирования этих систем был учтен зарубежный опыт: Лондона, Берлина, Парижа и др. городов мира.
  • 3. Процесс изменений осложнялся рядом факторов: одновременным проведением ряда реформ, издержками сознания, сформированного в условиях «расчлененного монизма», слабой активностью горожан, высоким уровнем амортизации всех технических систем городов и т. д.
  • 4. Модель, выбранная в 90-е гг. XX в., не дала желаемых результатов и требует совершенствования. В настоящее время изменения представляются сложными и, скорее всего, повлекут за собой конфликты. Так, в муниципальных образованиях внутригородских территорий уже сформировалась своя «элита», которая, как известно, не отдает даже небольшую власть добровольно.
  • 5. Необходимо отметить, что примеры дробления территории крупнейшего города на мелкие территориальные образования с ограниченной муниципальной компетенцией встречаются и в других странах, например, на территории города Парижа, где созданы муниципалитеты в более чем 100 кварталах[1].
  • 6. Более четкое и рациональное разграничение полномочий между уровнями управления, действующими на территории города, может способствовать повышению функциональности всей системы в целом, эффективности управляющей системы, а значит, повышению качества жизни как главной цели процесса управления.

В XXI в. человечество вступает как цивилизация городских систем, гигантских и меньших по масштабам. Как и на заре цивилизации, проблемы жизни и развития городов, процесса управления в этих системах выходят на передний план, от их решения во многом зависит как дальнейшая эволюция всей цивилизации, так и ее устойчивое развитие в долгосрочной перспективе.

  • [1] Основой формирования данных МО стал «Закон о демократии, максимально приближенной к гражданам», принятый во Франции в 2002 г. [Borraz, 2003].
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >