Функционирование государственной службы в современном российском обществе

Главными нормативными документами, регулирующими государственную гражданскую службу в нашей стране, являются: Конституция РФ (1993), ФЗ № 58 от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы РФ», ФЗ № 79 от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Закон 2004 г. вносит рад изменений в регламентацию гражданской службы. В частности, введены понятия «служебный контракт», «конфликт интересов», «должностной регламент государственного служащего». Более детально по сравнению с законом 1995 г. определены условия труда и оплаты государственных гражданских служащих. Внесены изменения и в систему должностей гражданской службы. Как и раньше, они классифицированы по категориям и группам, но названия и число категорий стали другими.

В современном законодательстве политические (выборные) государственные должности выведены за рамки законов о госслужбе. В ст. 1 п. 2 ФЗ «О системе государственной службы РФ» прямо говорится, что деятельность лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ, настоящим Федеральным законом не регулируется. Для обозначения политических (выборных) должностей теперь вместо должности категории «А» используется термин «государственные должности РФ и субъектов РФ». Для обозначения карьерных должностей (ранее категория «В») введено понятие должности гражданской службы, замещаемой в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом. Категория «Б» получила название «помощники (советники)». Эти гражданские служащие, как и раньше, обеспечивают исполнение полномочий руководителей и политических чиновников.

Можно сказать, что, с точки зрения институционального анализа, новый закон воспроизводит имевшуюся систему должностей, т. е. выделяются политические, карьерные должности и промежуточная группа должностей советников. Вместе с тем в категории карьерных должностей — категории «В» — должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий — произошли некоторые изменения. Теперь она разбита на три категории: «руководители», «специалисты» и «обеспечивающие специалисты». Как следует из названия, гражданские служащие последней категории выполняют вспомогательные функции, в том числе организационного, хозяйственного, информационного, документационного обеспечения деятельности государственных органов. Раньше сотрудники, занимавшиеся этой деятельностью, не всегда входили в состав государственных служащих. Появление новых категорий, видимо, увеличит численность гражданских служащих. В качестве особенностей социально-профессиональной деятельности государственных служащих в отечественной литературе [Масленникова, 1998, 9] называют:

  • — обладание властными полномочиями и особым предметом труда — информацией,
  • — аккумуляция разнонаправленных социальных потребностей в производстве особого вида услуг (управленческих),

— сложность определения результатов деятельности конкретного работника.

Критерий оценки результатов часто становится для государственной службы камнем преткновения, затрудняя перенос в ее практику прозрачных и понятных методик оценки эффективности, принятых в менеджменте.

Для анализа содержания деятельности в системе государственной службы необходимо остановиться на ее структурно-видовых особенностях. В литературе для классификации используются обычно сразу несколько признаков:

  • • профессиональная специализация и особенности предмета ведения,
  • • функциональная роль в процессе государственного управления,
  • • сфера деятельности и компетенция,
  • • правовое положение (статус) в системе власти [Козбаненко, 1998, 37].

Функции исполнительной власти в юридическом аспекте делятся на основные (охрана общественного порядка, регулятивно-управленческая, защита прав и свобод граждан) и инструментальные (нормотворческая, юрисдикционная, оперативно-исполнительская). Сами органы государственной службы делятся на: гражданские и военные, общеадминистративные, специализированные и правоохранительные. На уровне государства три основных функции (законодательство, управление и правосудие) воплощаются в трех обособленных ветвях власти, а при переносе в структуры исполнительной власти эти функции становятся вспомогательными (инструментальными) и реализуют соображения технической (а не политической) целесообразности [Бельский, 1997, 21].

Специфика функции и предмета ведения определяет содержание конкретной деятельности государственного служащего, но не менее важным выступает уровень того или иного органа государственной власти. Дело здесь не столько в качественной разнице объекта труда в Министерстве образования и науки в отделе образования районной (городской) администрации, сколько в уровне ответственности и тяжести последствий неверных действий. Чем выше уровень органа государственной власти и шире его компетенция, тем больше его права, обязанности и полномочия. Естественно, это должно повышать требования к профессионализму работников. Смысл карьеры (как должностного продвижения) состоит в том, что рост ответственности ведет к повышению вознаграждения, в том числе социального — статуса и престижа.

Даже беглый обзор основных направлений деятельности в государственной службе показывает невозможность формирования единого набора профессиональных качеств. Тем не менее профессионализация охватывает все звенья государственного аппарата и является сегодня объективной тенденцией. Другими словами, речь должна идти не о наборе профессиональных качеств, присущих всем государственным служащим без исключения, а о профессиональном подходе к самой деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Профессионализм и компетентность государственных гражданских служащих — один из принципов гражданской службы (ст. 4 Закона о государственной гражданской службе РФ № 79-ФЗ).

Профессионализация государственной службы — это социальное явление, обусловленное количественными и качественными изменениями в содержании и характере труда в государственном управлении и характеризующееся возникновением профессий и специальностей государственной службы, профессиональной культуры, профессиональных общностей, технологий включения человека в профессиональную деятельность. Это одно из условий ее институционализации в качестве самостоятельного института общества.

Профессиональная деятельность отражает не статусный характер труда в сфере государственного управления (ее нельзя подменять понятиями «работа на профессиональной основе», «работа на постоянной основе»), она отражает требуемое качество, сложность содержания труда по обеспечению полномочий государственных органов. Профессионализация — признание того, что для занятия этой деятельностью нужны специальные знания, умения, навыки, т. е. профессиональное образование (в ст. 12 Закона о гражданской службе специально определяются квалификационные требования к должностям гражданской службы).

Таким образом, профессионализация — это нарастание профессионального (в отличие от стихийного, обыденного, эмпирического) элемента в государственной службе. И мы не можем больше действовать по принципу «молодые люди, принятые на государственную службу, будут обучаться на рабочем месте», как это было в XIX в. Американские специалисты отмечают [Эффективность, 1998, 435], что понятие «специалисты», или «профессионалы», относится к людям, которым для работы требуется специальное обучение или опыт. Широкий термин «образование», необходимое для статуса профессионала, подразумевает определенное сочетание общего высшего образования в колледже и специальной профессиональной подготовки, полученной в ходе общего образования или помимо него, но не за неделю и не за месяц, а за годы.

Под профессиональной организацией государственной службы кроме наличия специальных знаний, умений, навыков, т. е. компетенции у ее работников, понимается также:

  • • систематическое, регулярное выполнение функций, операций, оформление, решение дел, стабильность служебных отношений;
  • регулярное получение оплаты за свой труд не ниже заранее обусловленных размеров;
  • политическая нейтральность государственной службы;
  • лояльность государственных служащих;

• ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, за качество подготавливаемых и принимаемых решений.

Вместе с тем достаточно проблемным выступает распространение понятия профессионализма как комплекса только квалификационных характеристик на должности всех уровней в государственном аппарате. Когда речь идет о старших, ведущих и тем более младших должностях, то квалификация выступает обязательным и практически единственным условием. Профессиональные знания, умения и навыки — залог успешной работы. Но если рассматриваются высшие и главные должности, то ситуация изменяется. Это должности руководителей, сущность деятельности которых — управление людьми. Нельзя забывать и о тенденции политизации высших административных постов, о которой шла речь выше.

Специалист работает в рамках определенной технологии деятельности и по известным критериям. Руководитель действует в нестандартных ситуациях, и в качестве основного средства деятельности выступает его собственная личность. При этом фактор квалификации в ней практически не представлен. Предшествующая должность выступает «плацдармом» освоения каждой последующей, поскольку наличие квалификации для осуществления одного типа руководящей деятельности никак не связано с возникновением квалификации, необходимой для любого другого типа [Гурьева и др., 1989]. Другими словами, наличие профессиональных знаний не гарантирует успешности деятельности индивида как руководителя. На практике чаще встречается обратная ситуация: успешный руководитель — лидер, имеющий сильные организаторские способности и волевые качества, но не всегда досконально разбирающийся в профессиональных тонкостях.

Существует и другой подход к решению дихотомии «профессиональное — административное» на разных уровнях государственной службы. Система прохождения государственной службы в Великобритании построена так, чтобы создавать тип дженералиста или администратора широкого профиля, поскольку считается, что задача чиновника — найти баланс между различными интересами, а сам он должен быть нейтрален к конкретной проблеме. Заинтересованными могут быть эксперты-специалисты министерств или группы давления, а не государственные служащие. Около 75 % всего госаппарата Великобритании — дженералисты. Тем не менее в последнее время наблюдается рост значения «узких» специалистов. Около 60 % руководителей подразделений госаппарата составляют специалисты в различных областях права, экономики, науки и техники, правда, в общем составе британской госслужбы их только одна четверть [Василенко, 2000, 168].

Итак, государственная служба выступает иерархически организованной, сложно структурированной (прежде всего по предметам ведения и уровням власти) профессиональной деятельностью, с выделением в ней руководящих должностей, должностей специалистов, старшего и младшего персонала.

Основными проблемами института государственной службы в России, которые затрудняют ее полноценную институционализацию, являются:

  • • недостаточная нормативная база по государственной службе (особенно на региональном уровне), отсюда амбивалентность функций, непрописанность механизма ее функционирования;
  • • несбалансированность социального статуса государственного служащего, особенно в части социально-экономических условий деятельности и гарантий службы;
  • • отсутствие системы сквозного профессионального и должностного роста, неотработанность системы карьеры (политические должности становятся карьерными, и наоборот);
  • • несформированностъ технологий и процедур государственной службы, как в области работы с персоналом, так и с населением (деятельность недостаточно стандартизирована и алгоритмизирована даже в совершенно рутинных областях);
  • • неразвитость системы оценки эффективности деятельности как государственного органа в целом, так и отдельного работника, отсюда волюнтаризм и субъективизм в управлении и кадровой работе;
  • • низкая оценка деятельности государственных служащих населением, зачастую предвзятое и смоделированное средствами массовой информации общественное мнение по поводу деятельности органов власти, отсюда непрестижность службы государству (особенно на низовом уровне).

Как проблему можно рассматривать и рост численности работников органов власти, не всегда оправданный. В Российской империи до 1917 г. при населении в 140 млн человек было 600 тыс. чиновников [Комаровский, Тимофеева, 13]. Сегодня налицо рост занятых практически на всех уровнях и по всем ветвям власти (табл. 25.1). Если в 1994 г. на 1000 чел. населения приходилось 6,8 работников, занятых в органах власти и управления, то в 2005 г. — уже 10,2. За период с 1992 по 2002 г. численность государственных служащих и иных работников в этих органах увеличилась в 1,8 раза, в основном на региональном уровне. Этот рост обусловлен формированием в соответствии с Конституцией РФ государственных органов, обеспечивающих развитие рыночной экономики, в том числе налоговых, финансовых, по вопросам занятости населения, миграции и других, а также органов местного самоуправления [Реформирование госслужбы... 6]. Насколько оправдан такой рост — это предмет специального анализа.

Соответственно, растут и расходы на содержание органов власти и управления (рис. 25.2).

Поскольку государственная служба выступает не только публичноправовым, но и социальным институтом, необходимо обсудить, какие внеправовые (т. е. не связанные непосредственно с нормативной базой) средства могут быть использованы для ее совершенствования, что может дать социальная наука государственной службе.

Таблица 25.7

Численность работников органов государственной власти и местного самоуправления,

тыс. человек1

Годы

Население России, млн человек

Всего занятых в органах государственной власти и МСУ

В том числе в органах

Законодательной власти

Исполнительной власти и МСУ

из них

Судебные власти и прокуратуры

Другие государственные органы

Федеральные органы

Субъект РФ и МСУ

1995

147,9

1061,8

8,8

945,1

416,2

528,9

107,3

0,6

1996

147,6

1093,0

10,5

971,3

433,0

538,3

110,0

1,2

1997

147,1

1108,9

11,1

984,5

442,5

542,0

111,5

1,8

1998

146,7

1102,8

11,0

983,9

409,9

574,0

105,6

2,3

1999

146,3

1137,7

14,5

1006,5

412,8

593,7

110,1

2,6

2000

145,6

1163,3

15,5

1029,5

404,7

624,8

115,2

зд

2005

142,8

1462,0

24,4

1263,6

592,6

644,0

192,8

8,3

2017

146,8

2172,9

30,6

1888,3

1231,5

656,8

230,3

21,4

Доля расходов на государственное управление и местное самоуправление по уровням бюджетной системы Российской Федерации

Рис. 25.2. Доля расходов на государственное управление и местное самоуправление по уровням бюджетной системы Российской Федерации

в 1995—2001 гг., %:

? —1995; И — 2000; ? —2001

Федеральная служба государственной статистики. Справка о численности работников органов государственной власти и местного самоуправления в 2005 г. Приложение 1 //www/gks.ru/kadr/tabl.htm.

Данные за 2017 г. см.: Численность работников государственных органов и органов местного самоуправления (http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ ru/statistics/state/#)

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >