Место макропланирования и программирования в системе государственного управления

В системе государственного управления макропланирование занимает особое место: оно является функцией, методом управления, а также разновидностью управленческой технологии.

Как функция, планирование — это обособившийся вид управленческой деятельности. Плановики-специалисты на макроуровне осуществляют предвидение будущего состояния страны, определяют направления развития общественного производства, обосновывают государственную политику на плановую перспективу, подготавливают, формулируют и обосновывают управленческие решения. Плановики- управленцы принимают наряду с другими управленческие решения.

В системе государственного управления, т. е. в совокупности форм и методов его осуществления, планирование используется как метод.

Планирование как метод — это форма государственного руководства в соответствии с требованиями законов развития природы и общества. Различают прямые и косвенные методы управления. Планирование как прямой метод управления используется в государствах с авторитарной системой. При этом план выступает в качестве основного инструмента в государственном управлении. Такое планирование называется директивным.

Директивный тип планирования осуществляется на базе государственной собственности на средства производства. Плановые показатели, главным образом в форме директивных заданий, формируются в центре, а государственный план строится по принципу разукрупнения (разверстки) и доведения заданий вышестоящего органа управления и планирования нижестоящему. В плане жестко фиксируются объемы производства по номенклатуре и в стоимостной оценке, поставщики и потребители производимой продукции, а также цены, по которым поставляется эта продукция.

К директивному типу тяготеет индирективное планирование. Оно осуществляется также на базе государственной собственности. Органы государственной власти и управления конкретизируют в плане свою стратегию и приоритеты. План также используется как основной инструмент управления. Однако меняется набор средств его реализации. Используются экономические регуляторы для распределения ресурсов (цены, процентные ставки, кредиты и т. п.). При этом план определяет экономические параметры таким образом, что имитирует конкуренцию и деятельность рынка (Б. Даллаго).

Регулятивный тип планирования соответствует смешанной экономике. К конкретным целям планирования относится не только распределение государственных ресурсов, не только управление и согласование деятельности предприятий в рамках госсектора, но и активное воздействие на функционирование частного сектора, на его поведение (Б. Даллаго). Субъект государственного управления выполняет функцию главного координатора национальной экономики. План и рынок имеют одинаковую значимость, но решают разные задачи.

Индикативный тип планирования характерен также для смешанной экономики. Однако цели планирования меняются. Составленные плановые документы содержат лишь общие контуры государственного прогноза о желаемом развитии экономики, а также включают решения о государственных расходах и капитальных вложениях, о текущих расходах государственных предприятий. Основная задача такого планирования — координация действий по использованию государственных ресурсов. При этом план используется как вспомогательный инструмент управления, выполняя прогнозно-аналитическую, информационную и координационную функцию.

Программирование в системе государственного управления, так же как и планирование, является методом воздействия на экономические интересы хозяйствующих субъектов. С его помощью осуществляется целевой подход к распределению ресурсов, находящихся в распоряжении государства. Также с его помощью реализуется функция координации: в процессе программирования разрабатываются специальные координационные механизмы, предполагающие централизованное руководство стратегически значимыми аспектами развития и децентрализацию функции оперативной координации, что создает возможности, с одной стороны, расширять хозяйственную самостоятельность, а с другой — усиливать ответственность за конечные результаты хозяйственной деятельности [Рудашевский, 1982, 129—143].

Важнейшим результатом программирования является создание организационных систем и соответствующих организационных структур управления, способных реализовать намеченную цель. Эта способность проявляется в том, что контролируется не только и не столько процесс деятельности участников программы, сколько достигаемые результаты и их соответствие поставленной цели. Для этого вводится специальный инструмент — программные оценки, которые используются для анализа программных мероприятий через призму соотношения затрат и результатов.

В целом программирование применяется для усиления стратегической направленности управления, для расстановки социально-политических приоритетов в работе органов государственного управления и важнейших государственных институтов при одновременном сохранении гибкого подхода к решению государственных задач и обеспечении активной адаптации управленческих структур к изменениям в окружающей среде.

В современном российском обществе в соответствии с Федеральным законом «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» от 20 июля 1995 г. основными инструментами макропланирования и государственного программирования выступают государственный прогноз социально-экономического развития Российской Федерации; концепция социально-экономического развития Российской Федерации; программа социально-экономического развития на среднесрочную перспективу; федеральные целевые программы; план развития государственного и муниципального сектора экономики [Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, ст. 2871]. В проекте Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»» назван еще один важный элемент — индикативный план социально-экономического развития Российской Федерации [http://www.akdi.ru/gd/proekt/084406GD. SHTM].

Государственный прогноз социально-экономического развития включает научно обоснованную, сбалансированную систему ожидаемых показателей научно-технического, социально-экономического, экологического и внешнеэкономического развития Российской Федерации и составляется на двадцатилетнюю перспективу с разбивкой на четыре года, а также на годовую перспективу. Деятельность по его разработке, утверждению и корректировке входит в компетенцию федеральных органов законодательной и исполнительной власти. Прогнозы социально-экономического развития публикуются в печатном органе Правительства Российской Федерации и в средствах массовой информации. Результаты государственного прогнозирования социально-экономического развития используются при разработке государственной политики, а также концепции социально-экономического развития.

Концепция социально-экономического развития содержит цели, задачи, государственные приоритеты, показатели социально-экономического развития Российской Федерации, средства и этапы достижения намеченных целей, а также направления социально-экономической политики государства на четырехлетнюю перспективу. Она разрабатывается Правительством Российской Федерации, обсуждается в Государственной Думе и Совете Федерации. По ней принимаются правительственные постановления. Концепция, так же как и прогноз, публикуется в печатном органе Правительства Российской Федерации и в средствах массовой информации.

Среднесрочная программа социально-экономического развития включает цели, задачи, обобщающие показатели социально-экономического развития Российской Федерации, планируемые меры по их достижению, основные направления деятельности государства в экономической и социальной сфере, федеральные целевые программы на среднесрочную перспективу. В нее входит также среднесрочная программа развития государственного сектора. Программа социально- экономического развития разрабатывается на четырехлетнюю перспективу, исходя из прогноза и концепции социально-экономического развития. Деятельность по ее разработке, утверждению и корректировке входит в компетенцию федеральных органов законодательной и исполнительной власти. Программа социально-экономического развития подлежит опубликованию.

Индикативный план социально-экономического развития включает цели, задачи и показатели социально-экономического развития Российской Федерации, меры по их достижению, а также параметры государственного регулирования экономики на годовую перспективу. Предусматривается, что проект индикативного плана будет разрабатываться Правительством Российской Федерации и представляться в Государственную Думу для обсуждения одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Индикативный план будет утверждаться Правительством Российской Федерации после принятия Федерального закона о Федеральном бюджете на очередной финансовый год. Он, как и все предыдущие документы, должен публиковаться в открытой печати.

Федеральные целевые программы разрабатываются по решению Правительства Российской Федерации. Перечень программ, подлежащих финансированию из средств федерального бюджета в очередном финансовом году, формирует уполномоченный орган исполнительной власти. В этом перечне отражаются: краткая характеристика каждой программы, результаты выполнения основных этапов федеральных целевых программ, требуемые объемы финансирования в целом по каждой программе и по годам с указанием источника финансирования, государственный заказчик программы, основные исполнители, ожидаемые результаты от реализации программ за соответствующий год.

План развития государственного и муниципального секторов экономики включает основные показатели развития данных секторов, в том числе: получение и использование доходов от распоряжения государственным имуществом, поступления в бюджетную систему доходов по акциям и паям в организациях с участием государства, доходов от приватизации, передачи в аренду государственного имущества; расходы на реализацию государственных инвестиционных программ; показатели деятельности хозяйствующих субъектов государственного и муниципального секторов экономики в разрезе отраслей; эффективность использования федеральной и муниципальной собственности, а также пакетов акций.

Все перечисленные виды документов включены также в систему государственного управления социально-экономическим развитием субъектов Российской Федерации.

В соответствии с бюджетным кодексом Российской Федерации бюджетирование, наряду с названными выше инструментами, является важнейшим элементом системы макропланирования и государственного программирования. Разработка и утверждение федерального бюджета входит в компетенцию федеральных органов законодательной и исполнительной власти. Правительство Российской Федерации готовит проект федерального бюджета, проект закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год, вносит их на рассмотрение Государственной Думы и Федерального Собрания Российской Федерации вместе с другими плановыми и программными документами не позднее 15 августа текущего года [Бюджетный кодекс Российской Федерации, 2000, 88—98]. Одновременно проект закона о федеральном бюджете представляется Президенту Российской Федерации. Бюджетным кодексом предусмотрены процедуры рассмотрения, обсуждения, доработки, утверждения и корректировки федерального бюджета на очередной год. Принятый Федеральный закон о федеральном бюджете на очередной год подлежит опубликованию. Определенный российским законодательством процесс бюджетирования позволяет обеспечить государственные планы и программы надлежащими ресурсами.

В целом нужно отметить, что только в случае комплексного использования всех перечисленных выше инструментов макропланирование и государственное программирование смогут быть действенными методами управления.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >