Целевые программы, особые экономические зоны и кластеры как инструменты реализации государственной политики

Инструментом реализации государственной политики и регулирующего воздействия на сферу туризма должны стать целевые комплексные программы и национальные проекты, аккумулирующие важнейшие задачи и меры по их решению.

В мировой практике накоплен богатый опыт по обоснованию и реализации программ развития туризма на национальном, региональном и местном уровнях, который обобщен в документах Всемирной туристской организации.

Программно-целевой подход использован при разработке Федеральной целевой программы «Развитие туризма в Российской Федерации», утвержденной постановлением Правительства РФ от 31 января 2017 г. № 118 «О внесении изменений в Федеральную целевую программу “Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011—2018 годы)”». Федеральной программой предусматривалось решение следующих задач: развитие туристско-рекреационного комплекса Российской Федерации; повышение качества туристских услуг; продвижение туристского продукта Российской Федерации на мировом и внутреннем туристских рынках.

Федеральной целевой программой развития туризма намечалось создание в стране высокоэффективного и конкурентоспособного туристского комплекса, обеспечивающего широкие возможности для удовлетворения потребностей российских и иностранных граждан в туристских услугах, а также значительный вклад в развитие национального хозяйства страны, в том числе за счет налоговых и валютных поступлений в бюджет, увеличения рабочих мест, сохранения и рационального использования культурного и природного наследия.

Комплексный характер программы ориентирован на стимулирование процесса становления в сфере туризма современных экономических отношений и адекватного им государственного регулирования. Реализация программы предполагает сочетание бюджетных и внебюджетных источников финансирования.

Последующее использование программно-целевого подхода в сфере туризма связано с разработкой ряда федеральных и региональных программ при одновременном наполнении их новым содержанием и совершенствовании методического обеспечения. Целевые программы определяют методы и этапы формирования индустрии туризма, основные параметры ее развития. Региональные программы способствуют преодолению неравенства субъектов Федерации в развитии туризма, стимулируют предпринимательскую деятельность, прирост рабочих мест, приток инвестиций, содействуют организации активного отдыха населения.

При разработке региональных целевых программ развития туризма в России наиболее широко используются два подхода: рекреационногеографический и маркетингово-аналитический. При обосновании отдельных разделов региональных целевых программ применяются также такие подходы, как экономический (учитывающий стоимостные аспекты туристского продукта), межотраслевой (оценивающий фактическое состояние и перспективы территории объекта), инвестиционный (определяющий структуру финансирования и ожидаемую эффективность проекта).

Рекреационно-географический подход традиционно базируется на характеристике природно-ландшафтных и культурно-исторических туристских ресурсов, сложившихся маршрутов и видовой специализации туризма.

При этом применяются различные типологические классификации туристско-рекреационных ресурсов, основанные на разнообразных критериях, учитывающих экологические, социальные, экономические аспекты их пропускного потенциала. Денежный подход с использованием типологии туристско-рекреационных ресурсов позволяет учитывать допустимые нормы нагрузки при включении их в экономический оборот.

Рекреационно-географический подход к типологии послужил основой для районирования туристского потенциала России. Так, например, видовая специализация туризма использована как критерии определения девяти туристских и курортных зон федерального значения[1]. По состоянию туристской инфраструктуры, в частности гостиничного хозяйства, регионы разделены на три категории: высокого, среднего и низкого уровня развития.

Для обоснования федеральной и региональной политики развития индустрии туризма, в том числе налогового регулирования, большое значение имеет зонирование территорий, их паспортизация и определение предельно допустимой туристской нагрузки.

Состояние инфраструктуры туризма и наличие туристских ресурсов могут быть использованы при выделении туристских зон федерального значения, при территориальном совмещении которых с административным делением России достигается согласование межотраслевых и региональных взаимосвязей, а также создается основа для разработки кадастра туристских ресурсов.

Пример использования рекреационно-географического подхода — обоснование региональной программы «Золотое кольцо России», разработанной совместно учеными Национальной академии туризма и специалистами Российского НИИ культурного и природного наследия, Московского центра содействия развитию туризма, ГАО «Москва», ВАО «Интурист» и другими специализированными организациями. Программа отражает многолетний опыт регионального планирования в сфере туризма, направленный на эффективное использование природного и культурно-исторического наследия в российских городах и территориальных образованиях, расположенных в Московской, Ярославской, Костромской, Ивановской и Владимирской областях, который впоследствии был распространен на другие туристские регионы, например Золотое кольцо России, Большой Сочи и т. п.

Аналогичные программы базируются на комплексной оценке туристского потенциала и маркетинговом анализе существующих и предполагаемых туристских маршрутов. Рекреационная характеристика туристского региона (по географическим, демографическим, социально-экономическим параметрам, в том числе по объектам туристского обслуживания: объектам размещения, питания, торговли, транспорта, досуга) позволяет находить ниши на национальном и международном рынках, где могут предлагаться туристские услуги, определять виды туризма, способные обеспечить рентабельность, выделить зоны, где туризм способен стать приоритетной сферой хозяйства, выстроить типологию инфраструктуры туризма и туристских объектов по признакам их вместимости и классности. При обосновании программы выделяются этапы формирования структуры туризма, намечаются ориентиры деловой стратегии, ожидаемой экономической и социальной эффективности, дается прогноз потребности в рабочей силе, определяются маркетинговые меры по продвижению туристского продукта.

Разработка региональных программ туризма на основе рекреационно-географического подхода позволила накопить опыт по определению допустимых нагрузок на природные и культурные комплексы, установлению зависимости инфраструктуры от функционального типа туристской дестинации, исчислению социально-экономической эффективности, оценке инвестиционных возможностей.

Рекреационно-географический подход наиболее приемлем для регионов с развитой инфраструктурой туризма и популярным на рынке туристским продуктом, что позволяет обеспечить при маркетинговых затратах стабильный приток туристов и экскурсантов, ориентированных на ознакомление с культурно-историческими достопримечательностями России.

Маркетингово-аналитический подход должен использоваться как методологическая основа формирования туристского продукта и при обосновании региональной программы развития индустрии туризма.

В отличие от рекреационно-географического, маркетингово-аналитический подход более адекватно отражает конъюнктуру рынка туристских услуг, особенно во въездном туризме, позволяя тем самым гибко реагировать в отношении предлагаемых услуг. Перспективность маркетингово-аналитического подхода связана с разработками новых туристских продуктов либо с освоением новых рыночных ниш, например при разработке новых видов экологического туризма на особо охраняемых территориях и территориях, обладающих уникальной природой.

Маркетинговые исследования позволяют выяснить, во-первых, какой туристский продукт и посредством каких мер туристские фирмы и другие субъекты рынка могут продвинуть, реализовать; во-вторых, каковы запросы и возможности потенциальных и реальных потребителей туристских услуг; в-третьих, каково участие местного населения в формировании у туристов привлекательного образа данного региона. Так, маркетинговый анализ въездного туризма в г. Санкт-Петербург выявил наиболее перспективные виды туризма (по данным выборочного опроса к популярным видам въездного туризма отнесены познавательный, деловой, молодежный и тематический, в том числе «Белые ночи»), позволил определить перспективные туристские продукты (например, «Династия Романовых», «Дворцы Санкт-Петербурга» и др.), создать социальный портрет отечественного и иностранного потребителя туристского продукта с учетом национальных, социальных, половозрастных, экономических и иных различий, установить направления и интенсивность потоков туристских прибытий[2].

Маркетингово-аналитический подход позволяет создать туристский продукт высококонкурентный как на национальном, так и на мировом рынках, а также обеспечить устойчивое развитие туристской территории. Однако это требует проведения специально организованных обследований и наблюдений.

Перспективность программно-целевого подхода заключается в оптимальном сочетании рекреационно-географического и маркетингово-аналитического подходов для обоснования развития индустрии туризма. Для программ федерального и регионального уровней необходима дифференциация целей и разделение функциональных задач.

Программы федерального уровня должны ориентироваться на разработку национальных туристских продуктов и продвижение их на мировом рынке, т. е. на развитие въездного туризма, его поддержку посредством последовательной государственной политики, создании имиджа России как страны, привлекательной для иностранных туристов. Федеральные целевые программы должны решать проблемы создания туристской индустрии, привлечения инвестиций, государственной поддержки (протекционизма) отечественного предпринимательства, создания рабочих мест и содействия занятости населения и т. п. Самостоятельное значение могут иметь федеральные программы развития социального туризма и активного отдыха таких категорий населения, как пенсионеры, инвалиды, дети, оставшиеся без попечения родителей, и др.

Посредством региональных целевых программ следует усиливать специализацию отдельных видов применительно к въездному и внутреннему туризму с учетом имеющихся туристских ресурсов и возможностей формирования туристских продуктов по основным составляющим элементам и контингентам потребителей. Региональная специализация туристских продуктов должна стать центральным звеном соответствующих целевых программ, обеспечивая тем самым включение не только в национальный, но и в мировой рынок туристских услуг.

Разработка целевых комплексных программ должна базироваться на концепции развития туризма в регионе, которая включает в себя основные цели, задачи, принципы и направления политики в сфере туризма. Концепция должна содержать следующие разделы.

1. Анализ состояния туристской индустрии (либо отдельных ее отраслей) и основные проблемы ее развития.

Дается краткая характеристика состояния туризма в регионе по основным показателям:

  • — объему выручки от оказания туристских услуг и ее динамике;
  • — количеству фирм, участвующих в туристском бизнесе;
  • — числу занятых работников в туристской индустрии;
  • — численности выезжающих (въезжающих) в регион туристов, в том числе по структуре выезжающих туристов по странам;
  • — специализации региона на определенных видах туризма с учетом освоенности туристских ресурсов и наличия средств размещения.
  • 2. Возможные сценарии развития туризма. Например, развитие туризма в регионе возможно в двух вариантах:
  • 1) инерционном, обусловленном внутриотраслевыми резервами и сложившимися тенденциями развития;
  • 2) активном, базирующемся на государственном регулировании и региональной поддержке.

Первый вариант приведет к дальнейшему сокращению потоков туристов, упадку материально-технической базы, сокращению доходов и т. д. Второй вариант позволяет сформировать в регионе современную инфраструктуру туризма, увеличить валютные поступления, стимулирует развитие экономики, создание новых рабочих мест, сохранение и возрождение природно-исторических памятников, удовлетворение потребностей населения в полноценном отдыхе.

  • 3. Стратегия и этапы развития туризма. Стратегия строится с учетом определенных предпосылок:
    • — значимость региона как зоны конкретных видов туризма отдыха;
    • — экономико-географическое положение региона и возможности его внешних связей;
    • — наличие и состояние туристских ресурсов;
    • — инфраструктура туристской индустрии, в том числе мест размещения туристов.
  • 4. Система программных мероприятий, определяемая на предстоящий период. Она включает меры:
    • — нормативно-правового характера по использованию туристских ресурсов, правил продажи туристского продукта, налоговые льготы и т. д.;
    • — совершенствование управления и развития туризма, в том числе стандартизации и сертификации туристских услуг, расширения связей с отечественными и зарубежными организациями и т. д.;
    • — укрепления инфраструктуры туризма и инвестирования в строительство, реконструкцию;
    • — по рекламно-информационному обслуживанию;
    • — по кадровому и научному обеспечению.

Одновременно указывается заказчик программы (комитет по туризму администрации региона) и исполнители конкретных мероприятий.

5. Ресурсное обеспечение и рост социально-экономической эффективности реализации программы. Для ресурсного обеспечения определяются основные источники: внебюджетные средства, в том числе собственные средства туристских фирм, кредиты банков, средства неправительственных общественных организаций, частных (отечественных и зарубежных) инвесторов, целевые отчисления от прибыли предприятий; средства регионального бюджета.

Устанавливается общий объем необходимых финансовых ресурсов, в том числе по основным этапам реализации программы.

В качестве социальных показателей эффективности учитывают:

  • — возможности создания условий для полноценного отдыха населения региона;
  • — прирост новых рабочих мест в сфере туризма;
  • — поступление доходов в федеральный и местный бюджеты;
  • — поступление выручки от услуг, в том числе валютных поступлений; стимулирующее воздействие на экономику региона.

Концепция развития туризма в регионе служит основой для разработки целевой программы развития туризма на предстоящий период.

Целевая программа включает в себя паспорт программы, в котором сформулированы основания для ее разработки, цели и задачи, указаны сроки, заказчики и исполнители, источники финансирования, ожидаемые результаты и организация контроля.

В целевой программе должны быть разделы, характеризующие содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения. Так, проблема может состоять в улучшении координации действий всех структур, действующих в туристской индустрии.

В качестве главной цели программы может быть принято создание в регионе современного туристского комплекса, конкурентоспособного и эффективного, способного обеспечить спрос на соответствующие услуги и вклад в развитие экономики, в том числе налоговые, валютные поступления, прирост занятости населения, рациональное использование туристских ресурсов.

Для достижения поставленных целей и задач разрабатываются программные мероприятия, их ресурсное обеспечение, определяются показатели экономической и социальной эффективности.

Усиление внимания государства к важнейшим направлениям повышения конкурентоспособности российской сферы туризма, в частности созданию современной туристской индустрии, формированию и продвижению отечественного туристского продукта на мировом рынке, повышения привлекательности отдельных видов въездного туризма, проявляется в поддержке создания туристско-рекреационных особых экономических зон.

В мировой практике насчитывается около полутора тысяч подходов и разновидностей экономического регулирования. Особое место в современных условиях отводятся особым экономическим зонам туристско-рекреационного типа, созданию которых придается инновационный характер.

Туристско-рекреационные особые экономические зоны (ТРОЭЗ) формируются на определяемых правительством территориях Российской Федерации, на которых устанавливается особый режим осуществления предпринимательской деятельности, в соответствии с Федеральным законом от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации». Правительство РФ принимает на себя обязательства по софинансированию создания, эксплуатации содержания объектов инженерной, транспортной, социальной и иной инфраструктуры особой экономической зоны. В качестве важной формы государственной поддержки предусмотрено предоставление налоговых льгот резидентами особой экономической зоны.

Целями формирования особых экономических зон туристско-рекреационного типа являются:

  • — диверсификация экономики и увеличение доли туристского сектора и смежных отраслей в валовом внутреннем продукте;
  • — стимулирование развития депрессивных регионов с низким промышленным потенциалом;
  • — создание дополнительных рабочих мест и повышение занятости экономически активного населения;
  • — расширение доступности туристских и санаторно-курортных услуг и улучшение качества населения жизни;
  • — увеличение туристских потоков внутреннего и выездного туризма;
  • — сохранение окружающей среды, природных и культурных ценностей;
  • — создание благоприятного инвестиционного климата и улучшение инженерной, транспортной, социальной инфраструктуры.

Высший орган исполнительной власти субъекта Федерации, на территории которого создается туристско-рекреационная особая экономическая зона, при заключении соответствующего соглашения должен обосновать привлечение выделяемых средств федерального бюджета на восстановление и реконструкцию памятников истории и культуры, находящихся в федеральном управлении, на развитие дорожно-транспортной инфраструктуры, в том числе объектов морской и речной инфраструктуры, на создание системы историко-культурных и природно-рекреационных объектов.

Приоритет в организации туристско-рекреационных особых экономических зон получат регионы, где уровень развития туризма уже достаточно высок. Отбор на конкурсной основе производится посредством комплексной оценки заявок субъектов РФ. Из-за ограниченности выделяемых бюджетных средств остальные регионы будут включаться в единое туристское пространство страны через сеть опорных туристских центров, реализующих комплексные и специализированные туристские продукты.

Основными центрами туристско-рекреационной системы должны стать наибольшие территории (дестинации), компактно располагающие полным набором базовых элементов индустрии туризма, способные автономно функционировать и предоставлять качественные туристские услуги[3].

Один из критериев функционирования опорного центра — время перемещения из объекта размещения до другого составного элемента туристской индустрии, которое не должно превышать 1,5 часа.

Законом предусмотрено, что на момент создания туристско-рекреационной особой экономической зоны на земельных участках, образующих эту зону, могут быть расположены объекты, находящиеся в государственной, муниципальной, частной собственности.

Резидентами туристско-рекреационной особой экономической зоны признаются индивидуальный предприниматель, коммерческая организация (за исключением унитарного предприятия), зарегистрированные в соответствии с законодательством Российской Федерации на территории муниципального образования, в границах которого расположена особая экономическая зона (на территории одного из муниципальных образований, если туристско-рекреационная особая экономическая зона расположена на территориях нескольких муниципальных образований), и заключившие с органами управления особыми экономическими зонами соглашение об осуществлении туристско-рекреационной деятельности в порядке и на условиях, которые предусмотрены Федеральным законом «Об особых экономических зонах в Российской Федерации».

Органы управления особыми экономическими зонами вносят в реестр резидентов особой экономической зоны запись о регистрации указанного лица в течение трех дней с даты подписания с ним соглашения об осуществлении (ведении) туристско-рекреационной деятельности.

Резидент туристско-рекреационной особой экономической зоны вправе осуществлять в особой экономической зоне только туристско- рекреационную деятельность в пределах, предусмотренных соглашением об осуществлении туристско-рекреационной деятельности. В Федеральном законе «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» под туристско-рекреационной деятельностью понимается деятельность юридических лиц, индивидуальных предпринимателей по строительству, реконструкции, эксплуатации объектов туристской индустрии, объектов, предназначенных для санаторно-курортного лечения, медицинской реабилитации и отдыха граждан, а также туристская деятельность и деятельность по разработке месторождений минеральных вод, лечебных грязей и других природных лечебных ресурсов, их добыче и использованию, в том числе деятельность по санаторно- курортному лечению и профилактике заболеваний, медицинской реабилитации, организации отдыха граждан, промышленному розливу минеральных вод.

По соглашению об осуществлении туристско-рекреационной деятельности резидент особой экономической зоны обязуется осуществлять в особой экономической зоне туристско-рекреационную деятельность, предусмотренную соглашением, в течение срока его действия, а органы управления особыми экономическими зонами обязуются заключить с резидентом особой экономической зоны договор аренды земельного участка, расположенного в границах особой экономической зоны и прошедшего кадастровый учет за счет резидента, в срок, указанный в соглашении, на срок его действия, если меныиии срок не заявлен резидентом.

Соглашение об осуществлении туристско-рекреационной деятельности может предусматривать обязанность органов управления особыми экономическими зонами заключать с резидентом особой экономической зоны договор аренды государственного или муниципального недвижимого имущества, расположенного на земельных участках в границах особой экономической зоны, на срок действия соглашения, если меньший срок не заявлен резидентом. Примерная форма договора аренды и методика расчета арендной платы устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять функции по нормативно-правовому регулированию в сфере создания и функционирования особых экономических зон. Арендная плата и иные платежи за государственное или муниципальное недвижимое имущество, расположенное на земельных участках в границах особой экономической зоны, поступают в бюджет соответствующего уровня бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Соглашение об осуществлении туристско-рекреационной деятельности должно предусматривать срок представления резидентом особой экономической зоны в органы управления особыми экономическими зонами проектной документации, необходимой для осуществления мероприятий, предусмотренных бизнес-планом, для проведения экспертизы такой документации. Резидент особой экономической зоны не вправе передавать свои права и обязанности по соглашению об осуществлении туристско-рекреационной деятельности другому лицу.

Типовая форма соглашения об осуществлении туристско-рекреационной деятельности утверждается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять нормативно-правовое регулирование в сфере создания и функционирования особых экономических зон.

Эффективность функционирования туристско-рекреационной особой зоны должна обеспечивать экономико-правовой подход, сочетающий предусмотренные благоприятные условия и государственную поддержку с современной рыночной стратегией и тактикой предпринимательской деятельности, конкурентоспособной на российском внутреннем и на международном рынках.

Для резидентов туристско-рекреационной особой экономической зоны предусмотрены следующие налоговые льготы:

  • — налог на имущество организаций — освобождение в течение пяти лет (п. 17 ст. 381 НК РФ);
  • — земельный налог — освобождение в течение пяти лет (п. 9 ст. 395 НК РФ);
  • — применение в отношении основных средств к основной норме амортизации специального коэффициента, но не выше 2 (ст. 259 НК РФ);
  • — акты законодательства о налогах и сборах, ухудшающие положение налогоплательщиков, не применяются в течение срока действия соглашения об осуществлении туристско-рекреационной деятельности (ст. 38 Федерального закона «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»);
  • — арендная плата за земельные участки — не более 2 % их кадастровой стоимости в год.

Кроме того, субъектами РФ в туристско-рекреационных особых экономических зонах могут устанавливаться дополнительные налоговые льготы в виде снижения налога на прибыль организации, ставки транспортного налога, налога на имущество. Для резидентов туристско-рекреационных особых экономических зон установлены гарантии от неблагоприятных изменений в налоговом законодательстве на весь срок действия соглашения о ведении туристско-рекреационной деятельности в особой экономической зоне.

Быстро развивающимися и весьма перспективными для экологического туризма можно считать такие регионы, как Алтайский край, Иркутская область и Республика Бурятия, поскольку в них созданы особые экономические зоны туристско-рекреационного типа, туристские кластеры и другие структуры, предназначенные для оказания услуг туристам и экскурсантам (рис. 3.2).

Особые экономические зоны туристско-рекреационного типа

Рис. 3.2. Особые экономические зоны туристско-рекреационного типа

Для развития туризма используется кластерный подход, который может также сочетаться и с целевыми программами, и особыми экономическими зонами. Кластерный подход рассматривается как объективная необходимость усиления программно-целевого регулирования региональной экономики, создающий условия для оптимального сочетания местной инициативы с государственной координацией и поддержкой.

Классическое определение кластера объединяет территориально взаимосвязанные специализированные компании поставщиков товаров, услуг, взаимодополняющих друг друга и тем самым усиливающих конкурентные преимущества для достижения определенного хозяйственного эффекта. В сфере туризма кластер предполагает согласованную и взаимодополняемую социально-экономическую деятельность хозяйствующих субъектов, разделение труда и функций которых в формировании производства и реализации туристского продукта способно усилить импульсы роста. Другое важное условие формирования кластера — поддержка государственными и муниципальными органами власти.

  • [1] Гуляев В. Г. Туризм: Экономика и социальное развитие. С. 83—84.
  • [2] Власова Т. И. Социологические исследования в сфере туризма как методологическая основа формирования туристского продукта (на примере исследования туроператоров Санкт-Петербурга) // Труды Академии туризма. СПб. : Невский фонд, 2003.С. 42—43.
  • [3] Крылов С. Ю. Концептуальные подходы к созданию туристско-рекреационныхособых экономических зон // Вестник Национальной академии туризма. 2006. № 1.С. 32—33.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >