Полная версия

Главная arrow Экономика arrow ВВЕДЕНИЕ В СПЕЦИАЛЬНОСТЬ: ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>

Власть и ее разновидности

Управление всегда связано с использованием власти. Различают власть личную, персональную (например, в семье или в отношениях господина и слуги), корпоративную (власть общественной организации, распространяющуюся только на ее членов, добровольно в нее вступивших) и социальную, общественную власть, которая устанавливается в обществе. Что касается общественной власти, то это может быть политическая власть определенного класса, социального слоя, которая складывается объективно.

Это либо власть территориального коллектива (муниципальная власть, органы которой принимают постановления, относящиеся к лицам, находящимся в пределах муниципального образования в России), либо несуверенная государственная власть субъектов федерации (например, земель в Германии или штатов в Индии, имеющих свои законы), либо власть автономных образований (например, Шотландии, парламент которой восстановлен после трехвекового перерыва с 2000 г.), обладающая некоторыми чертами государственности, либо, наконец, суверенная государственная власть. Она распространяется на всех находящихся в данной стране, кроме лиц, пользующихся правом экстерриториальности, например послов других государств, но и они могут быть объявлены персонами нон грата (нежелательными) и вынуждены будут покинуть территорию данной страны. Эта власть распространяется также на некоторых лиц, находящихся за пределами страны (на граждан данного государства, на других граждан, если, например, они имеют имущество в данной стране, подлежащее налогообложению).

Существование различных видов власти в обществе было признано далеко не сразу. Для авторов Древнего мира и Средних веков был характерен синкретический (нерасчлененный) подход к понятию власти. В сочинениях мыслителей древнего мира нередко объединялись власть сверхъестественных сил, природных факторов, людей-героев и общественная власть. Средневековые теологи выдвигали на первый план «божественную власть», считая ее человеческий вариант лишь производным. Положения о вселенском «суверенитете Аллаха», который вручает власть народу (сообществу «правоверных»), есть в современных конституциях некоторых мусульманских государств.

Выделение особой социальной, общественной власти связано с деятельностью писателей-утопистов и энциклопедистов в эпоху, предшествовавшую буржуазным революциям в Западной Европе, когда возник вопрос о свержении власти класса феодалов (и абсолютного монарха как их главы) и замене ее новой властью. В сочинениях того времени выдвигались требования власти народа. Эта формулировка нашла закрепление в послереволюционных конституциях (впервые — в Конституции США 1787 г.), хотя на деле и тогда, и длительное время спустя значительная часть населения была лишена права участвовать в выборах органов власти, а в США существовало рабство; действовало цензовое избирательное право (женщины в США и Великобритании получили избирательные права во втором десятилетии XX в., во Франции — в 1946 г., в Швейцарии — в 1971 г.). Следовательно, уже в первые десятилетия после революций, свергнувших абсолютизм, обнаружилось, что власть народа и государственная власть — не одно и то же. Такая ситуация существует и в наше время.

Государственная власть как особая разновидность социальной власти, прежде всего, отличается от тех форм воздействия, которым не присущ социальный характер. Это совсем иное явление, состояние и отношение, чем, скажем, власть выдающегося ума или ораторского таланта. Всякая власть в человеческом коллективе, любое отношение господства (доминирования) — подчинения (послушания) — это «присвоение» чужой воли (К. Маркс). Волевой характер отношений — характерная черта государственной власти. В науку с теми или иными уточнениями вошел тезис немецкого политолога М. Вебера: власть — это возможность проводить собственную волю даже вопреки сопротивлению.

Однако констатация волевого отношения недостаточна для выделения социальной власти. Такие отношения присущи и личной, например родительской, власти. В основе социальной власти лежат отношения в общественных коллективах, которые опираются не на родственные или иные связи (например, артель золотодобытчиков), а на факторы иного рода.

Общественные коллективы, в свою очередь, могут складываться естественным путем (например, социальные классы), могут создаваться по воле людей (различного рода объединения), бывают небольшими и всеобъемлющими. Самый массовый коллектив последнего рода (если отвлечься от мирового сообщества) — это общество той или иной страны (в современных условиях — в пределах государственных границ, хотя членами его являются и граждане, проживающие за границей).

Необходимость социальной власти (управления) в таком коллективе (а эта власть становится особой государственной властью) проистекает из объективно необходимой совместной деятельности людей, их социальных групп. Это предполагает разделение труда (в т. ч. выделение особого слоя «управленцев») и, следовательно, установление определенного порядка взаимоотношений людей в коллективе и коллективов между собой (в данном случае особое значение придается отношениям социальных коллективов — классов, социальных слоев).

Поскольку этот порядок устанавливается в социально асимметричном обществе (а государство возникает и существует в таких условиях), то он связан с определенной иерархией, с подчинением. Общественная государственная власть, как и всякая власть, содержит элемент принуждения, в т. ч. со стороны управляющих органов и лиц. Формы этого принуждения многообразны.

По общему правилу, имеется лишь один уникальный коллектив, в котором может возникнуть особая разновидность общественной власти — политическая, публичная власть. Это — социально асимметричное общество. Лишь в порядке исключения и только временно такая власть, как отмечалось, возникает, например, в освобожденных повстанцами районах. По общему правилу, политическая власть (власть народа, определенного класса и т. д.) получает свое выражение в государственной форме как власть государства, государственная власть.

Однако хотя политическая власть обычно неразрывно связана с государственной (в освобожденных районах при успешном завершении борьбы и образовании нового государства, как это было в Китае или Гвинее-Бисау, политическая власть тоже находит свое продолжение в государственной власти), политическую власть как явление следует отличать от другого явления — государственной власти.

Во-первых, как уже говорилось, всякая государственная власть имеет политический характер, но не всякая политическая власть является государственной.

Во-вторых, политическая власть — это имманентная принадлежность народа, определенного класса, социального слоя, «номенклатуры» (в зависимости от условий). Государственная власть — принадлежность государства, от его имени ее осуществляют государственные органы и государственные служащие (должностные лица).

В-третьих, для политической власти характерны относительная диффузия и относительная консолидация. Первое означает, что она подвижна, «перетекает» в соответствии с ролью социальных классов, слоев, групп давления. Государственная власть как явление едина, централизована, консолидирована (это не исключает организационного разделения «ветвей» власти). Двух государственных властей в государстве быть не может, хотя политическая власть может принадлежать блоку социальных слоев и коалиции партий, рассредоточиваться между ними в зависимости от соотношения сил.

В-четвертых, в результате известного отчуждения от общества государственная власть выполняет в нем роль арбитра; иная политическая власть такие задачи выполнять не может, у нее для этого нет необходимых средств и инструментария.

В-пятых, единение и размежевание политической власти в обществе происходит по социальным признакам. Государственная власть объединяет и разделяет население по территориальному (политико-территориальному, административно-территориальному) признаку. С одной стороны, формируется государственная общность, с другой — создаются территориальные публично-политические организации (субъекты в федерациях, автономные образования, административно-территориальные единицы).

В-шестых, негосударственная политическая власть и государственная политическая власть имеют разные механизмы осуществления. Политическая власть реализуется путем деятельности «заинтересованных групп», групп давления и т. д., в освобожденных районах опирается на вооруженные отряды. Государственная власть формализована, она реализуется специализированным государственным аппаратом (парламент, правительство, суды и др.).

В-седьмых, только государственная власть юридически уполномочена (и обычно легитимна в представлениях населения) от имени всего общества применять легализованное и легитимное принуждение, насилие. Политическая власть как таковая этого делать не может. Вместе с тем пределы принуждения государственной власти ограничены. Из идей естественного права вытекает возможность неповиновения власти, угнетающей народ. Впервые это было записано в американской Декларации независимости 1776 г.; во французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г. говорится о праве народа на восстание. После освобождения африканских стран от тоталитарных режимов в начале 1990-х гг. эти положения получили отражение в конституциях некоторых из них. Однако здесь речь идет лишь о мирных средствах сопротивления, включая гражданское неповиновение. В демократическом государстве пределы принуждения государственной власти установлены признанием общечеловеческих ценностей, законами, правом.

В-восьмых, наряду с государственной властью, как указывалось выше, есть и другие разновидности публичной власти (несуверенная государственная власть субъектов федерации, публичная власть территориального коллектива и др.). Однако только государственная власть обладает юридически и почти всегда фактически верховенством в обществе. Она суверенна и распространяется на все общество, имеет общетерриториальный характер. Государственная власть регулирует все сферы жизни общества, которые поддаются такому регулированию и которые целесообразно регулировать государственными методами, она универсальна. Все другие разновидности публичной власти имеют территориально ограниченный, производный и подчиненный характер.

Таким образом, государственная власть — явление социально-политическое. Это основная форма проявления политической власти крупной социальной общности (народа, класса, блока социальных слоев). Она выступает как функция асимметричного общества, обладает верховенством в нем, специализированным аппаратом для регулирования общественных отношений, использует право и возможность легализованного и легитимного принуждения. Важнейшие элементы государственной власти — воля и сила.

Существует множество классификаций государственной власти с точки зрения ее характера, пределов действия, задач и методов осуществления, системы органов и т. д. По социальному характеру различают власть народа и власть определенного социального класса, слоя (например, диктатура пролетариата в прежних государствах тоталитарного социализма). Различают демократическую и недемократическую (авторитарную, тоталитарную, личную и др.) государственную власть. Авторитарную государственную власть обычно связывают с нарушением прав человека, применением насилия, с господствующим положением исполнительной власти, когда парламент и суды играют второстепенную роль. Тоталитарная власть помимо этих признаков характеризуется закреплением в конституции руководящей роли одной определенной партии (обычно устанавливается однопартийность), превращением парламента и судов в декоративные институты, созданием слитных партийно-государственных структур. В условиях тоталитаризма обычно складывается личная власть (власть фюрера в фашистской Германии, дуче — в Италии, каудильо — в Испании и т. д.). Демократическая государственная власть выражает интересы большинства населения и осуществляется в соответствии с принципами разделения властей, уважения прав человека, признания местного самоуправления, правового государства и др.

В зависимости от территориальных пределов действия различают, как говорилось выше, государственную власть федерации и ее субъектов. Последняя имеет ограниченный, несуверенный характер. Суверенитет государственной власти тоже могут быть ограничен взаимно, на основе международных соглашений.

Закон, иные нормативные правовые акты, издаваемые государственной властью, правила, обычаи, складывающиеся в обществе и санкционируемые ею, легализуют (от лат. lex — закон), т. е. делают законными или, напротив, нелегальными, те или иные отношения в обществе, допуская или запрещая их. В свою очередь, сама государственная власть тоже нуждается в легализации.

Легализация государственной власти — это юридическое провозглашение и закрепление правомерности ее возникновения (установления), организации и деятельности. Во-первых, законным должно быть ее происхождение. Узурпация, захват государственной власти, ее присвоение незаконны. Это устанавливают многие новейшие конституции постсоциалистических стран, в т. ч. Конституция РФ. Во-вторых, законной должна быть организация власти. В современном государстве она не может осуществляться без непосредственного участия народа (выборов, референдума и др.), без представительных органов, парламентов и т. д., когда страной правит военная хунта и действуют чрезвычайные суды. В-третьих, законной должна быть сфера полномочий государственной власти, круг отношений, который государственная власть вправе и может регулировать. Ее вмешательство не безгранично, она не вправе ограничивать частную жизнь граждан, что иногда происходит (например, в 1995 г. в Мьянме (прежняя Бирма) женщинам было запрещено носить юбки с разрезом; в Малави мужчинам запрещалось носить длинные волосы, в Заире (Демократическая Республика Конго) — давать иностранные имена детям, в Иране — носить галстуки, в Турции — головные уборы определенного рода и т. д.). Наконец, законными должны быть формы и методы деятельности государственной власти. Они должны основываться на праве и на общечеловеческих ценностях. Массовый террор, депортация целых народов, как это имело место в СССР, преследование инакомыслящих и т. д. лишают государственную власть подлинной легальности.

В обычных условиях легализация государственной власти осуществляется, прежде всего, конституциями.

Легализация органов государственной власти, порядка их создания, деятельности осуществляется также иными правовыми актами — законами, указами президента, постановлениями правительства, постановлениями конституционного суда и других органов конституционного контроля и т. д. Конституции и иные правовые акты закрепляют основы общественного и государственного строя, порядок создания и систему органов государства, методы осуществления государственной власти.

В основе термина «легитимация» лежит корень того же латинского слова, что и термина «легализация», но первому из них придается иное истолкование. Это тоже узаконение, но не только правовое, нередко не имеющее отношения к праву, наконец, иногда противоречащее правовым нормам. Легитимность — это состояние не юридическое, а фактическое, не обязательно формальное, а чаще — неформальное. Легитимация государственной власти — это процессы и явления, посредством которых она приобретает свойство лети- гимности, выражающие правильность, оправданность, справедливость, правовую и моральную законность, соответствие этой власти общечеловеческим ценностям, а ее деятельности — определенным психическим установкам, ожиданиям общества, людей. Легитимная государственная власть — это власть, соответствующая представлениям народа данной страны о должной государственной власти. Такие представления связаны, прежде всего, не с юридическими нормами, а с материальными, политическими, духовными условиями общественной жизни, с личными запросами каждого человека. В основе летигимации лежит вера людей в то, что их блага (материальные и духовные) зависят от сохранения и поддержания такого порядка в обществе, который они считают справедливым, их убеждение в том, что такой порядок выражает их интересы.

Любая государственная власть не может удовлетворить запросы каждого человека и всех социальных слоев общества. Поэтому легитимация не может иметь всеобъемлющего характера. В реальной жизни она оценивается с точки зрения соответствия ее интересам большинства населения и защиты прав меньшинства. Следствием легитимности является авторитет государственной власти у населения, признание права управлять и согласие подчиняться. Легитимность повышает эффективность государственной власти.

Единство государственной власти, разделение и субсидиарность ее ветвей. Единство государственной власти связано с возникновением государства. Оно вызревало как интегрированная власть, ликвидирующая родовой строй с его партикуляризмом, и предполагает, что в государстве не может быть нескольких «государственных властей», принципиально различных по своим целям и обладающих собственными средствами государственного принуждения (сказанное относится и к федеративным государствам, где существует государственная власть федерации и ее субъектов).

Первоначально единство государственной власти могло иметь, видимо, коллективную форму (народные собрания, советы старейшин, вождей коллегиально решали вопросы управления), но вскоре приобрело персоналистский характер. Монархи восточных деспотий, императоры — сыны Неба в Китае и Японии, султаны мусульманских государств, императоры Рима, абсолютные монархи Средневековья, цари-самодержцы в России и главы многих других государств сосредоточивали власть в своих руках. Многие из них обожествлялись, хотя на деле власть монарха иногда подвергалась коррективам со стороны жрецов или иного его окружения. В XX в. персоналистский подход к единству власти возродился в фашистских концепциях вождизма, в ряде стран президенты были провозглашены пожизненными (в 1970-1980-х гг. в Югославии, Тунисе, Кении, Малави, КНДР, Экваториальной Гвинее и т. д.). Теперь есть пожизненный президент в Туркменистане (с 2000 г.).

Коллективистский подход к проблеме единства государственной власти обычно связывают с именем Ж.-Ж. Руссо. Возражая против концепции разделения властей, он утверждал, что государственная власть едина, принадлежит народу и выражается им путем формирования верховной «общей воли» на народных собраниях (для крупных государств он допускал создание общегосударственного представительного органа). Таким путем, считал Руссо, весь народ (взрослые граждане) будет управлять государством. Что же касается законодательства, исполнительной деятельности, правосудия, то Руссо не считал их «властями», а видел в них только разные стороны проявления власти народа.

Идеи Руссо были восприняты и либеральной, и в какой-то мере марксистской теориями. Начиная с Конституции США 1787 г. почти все конституции в той или иной форме провозглашают власть народа (в конституциях стран тоталитарного социализма говорится о власти трудового народа, диктатуре пролетариата, демократической диктатуре народа). Большевиками была предложена и соответствующая организационная форма для коллективного осуществления государственной власти — Советы. Прообраз таких органов К. Маркс увидел в Совете Парижской коммуны 1871 г., на основе чего В. И. Ленин создал концепцию Республики Советов. Советы мыслились как органы государственной власти; все другие органы государства выполняли функции управления, правосудия, контроля и т. д. На практике же Советы не имели реальной власти, они действовали под руководством органов правящей коммунистической партии, которую было невозможно отстранить от власти путем выборов: в конституциях она провозглашалась руководящей и направляющей силой общества и государства.

Таким образом, единство государственной власти имеет три составляющих. Во-первых, это социальное единство, что проистекает из единой социальной природы экономически и политически доминирующего в обществе социального слоя, объективно складывающихся в соответствии с их интересами блоков или коалиций различных слоев. Во-вторых, это единство целей и направлений деятельности государственной власти, всех ее органов и должностных лиц, что обусловлено необходимостью согласованного управления обществом. В-третьих, это организационно-правовое единство. В абсолютных монархиях, теократических, тоталитарных государствах оно составляет одну из основ государственности. Вся полнота власти вручается одному лицу. В демократических государствах организационно-правовое единство государственной власти отвергается, ему противопоставлена концепция разделения властей.

Возникновение идеи разделения властей связано с борьбой буржуазии, выражавшей политические (но не всегда экономические) интересы широких слоев населения, выступавшего против абсолютизма, за демократию (в понимании того времени). Стремясь к ограничению королевской власти, идеологи революционной буржуазии выдвинули концепцию разделения государственной власти на две (Дж. Локк, 1632-1704) или, что было принято в конечном счете, три ветви: законодательную, исполнительную и судебную (Ш. Л. Монтескье, 1689-1755). Предполагалось, что первая будет вручена избираемому народом парламенту, вторая — главе государства (тогда — монарху) и подчиненным ему министрам, третья — независимым судам с участием населения (присяжные заседатели, шеффены и др.). Речь шла не о социальном содержании, а об организационно-правовом подходе к осуществлению государственной власти. Эта идея, как и идея единства власти народа, получила закрепление в Конституции США, а позднее в конституциях других стран.

С течением времени в конституциях стали упоминаться другие ветви государственной власти. В основных законах ряда стран Латинской Америки (Бразилия — 1988 г., Колумбия — 1991 г., Венесуэла — 1999 г. и др.) названа четвертая — избирательная власть. Она принадлежит корпусу избирателей, но организационно представлена избирательными трибуналами — органами особого рода, соединяющими полномочия избирательных комиссий и судов по спорам о выборах, а также избирательными регистрами — органами, ведущими, в частности, учет избирателей. В научных исследованиях иногда говорится о пятой — контрольной власти (органы и должностные лица различного, в т. ч. конституционного, общегосударственного, но не ведомственного контроля). Термин «контрольная власть» или близкие к нему употребляются в конституционных документах Швеции, в проектах некоторых конституций, в прошлом в одной из конституций Алжира. Предлагаются и другие классификации: власть прессы (средств массовой информации) в качестве четвертой власти, церковная власть, «постановляющая» (государственная) и «воспрепятствующая» или «трибутарная» власть (власть оппозиции) Однако в таких классификациях часто смешиваются разные явления: власть как таковая, общественная власть, публичная власть и особая форма последней — государственная власть.

В современных условиях доктрина разделения властей дополнена еще тремя положениями: 1) о балансе властей, системе их взаимных сдержек и противовесов, уравновешивания; 2) о необходимости взаимодействия властей, что предполагает их единство по принципиальным вопросам, но не исключает различий в методах достижения общих целей; 3) о субсидиарности властей. Последний тезис связан с практикой международных объединений, обладающих элементами федеративной государственности (особенно Европейского союза). Так, оказалось, что органы ЕС, наделенные с согласия его государств-членов определенными надгосударственными полномочиями, восполняют деятельность государств-членов в тех сферах, где последние по каким-либо причинам (например, в силу особенностей национального права) не могут действовать достаточно эффективно. Анализ внутригосударственных отношений в демократических странах свидетельствует о том, что такая ситуация существует уже давно, опыт межгосударственных объединений с элементами федерализма только привлек к ней внимание и заставил сформулировать упомянутый тезис. С согласия или по уполномочию органов одной ветви власти, а иногда непосредственно на основе конституционных норм органы другой ветви своими действиями дополняют осуществление функций первой. Выше уже приводились примеры такого рода: делегированное законодательство и регламентируемая власть, конституционный контроль (гарантия от принятия парламентом или исполнительной властью неконституционных актов), «частные законы», судебные полномочия парламента, когда недостает власти суда, и т. д. Прежде в государствоведении такая ситуация рассматривалась как вмешательство одной ветви власти в сферу другой, зачастую нежелательное. При более подробном рассмотрении оказалось, что речь должна идти о субсидиарности ветвей власти, которая, скорее, имеет позитивное значение, помогая совместно выполнять такие функции, для которых у одной ветви недостает возможностей. Разумеется, субсидиарность не может быть произвольной или излишней, непрошеным и неправовым вмешательством.

Современный опыт показал, что концепции единства и разделения властей в их соответствующей трактовке не противоречат друг другу, не исключают друг друга, являются взаимодополняющими.

Понятие «государственное управление» употребляется в разных значениях. В узком, специальном значении этот термин означает собственно управленческую деятельность государственных органов и должностных лиц. Это сфера деятельности исполнительной власти. В данном учебном пособии государственное управление рассматривается как целостная сфера деятельности государственной власти, всех ее ветвей, всех ее органов, всех должностных лиц, т. е. как реализация государственной власти во всех ее формах и методах.

 
<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>