Полная версия

Главная arrow Экономика arrow ВВЕДЕНИЕ В СПЕЦИАЛЬНОСТЬ: ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ

Понятие самоуправления. Теории местного самоуправления

Местное управление — один из ключевых элементов демократического государственного устройства и развития, который обеспечивает управляемость в местных территориальных образованиях. Только в отвлеченной теории можно представить себе такое государство, в котором всякая общественная деятельность может быть заменена деятельностью чиновников. В жизни любое правительство в любой стране в разной степени, но всегда старается привлечь представителей общества к совместной работе со своими служащими. Степень организации личной самодеятельности определяет развитие гражданского общества и могущество государства в целом, его положение в мировом сообществе. Чем более развита личность, общество, чем прочнее укореняются привычки самостоятельно, без посторонней помощи устраивать свое благосостояние, тем больше устойчивости имеют общественный и государственный строй. Следовательно, основой действительной силы государства, какова бы ни была его форма правления и территориального устройства, есть самодеятельная личность, развитое гражданское общество. Помочь народу приобрести, выработать способность к самоустройству и самоопределению может только привычка к самоуправлению. Поэтому в создании условий для развития самоуправления, са- моустройства, самодеятельности состоит основная гуманистическая задача правительства страны.

Муниципальное управление — это форма общественных отношений, в которых, согласно нормам местного сообщества, деятельность одних субъектов изменяет или стабилизирует ее в соответствии с местными интересами, но в рамках общей государственной политики. Слово «муниципальный» происходит от латинского munise — «тяжесть», scapio — «принимаю, беру».

Теорий, касающихся местного самоуправления, много. Однако среди них можно выделить всего два подхода, которые рассматриваются как противоречивые: один получил название «общественная теория», другой — «государственная теория».

Общественная теория зародилась в Бельгии, получила разработку германских, а затем русских ученых. Типичным представителем этой теории был В. Н. Лешков, который считал, что право на самоуправление является естественным правом любой общины. Он выделял сельскую, городскую, уездную, областную (губернскую) общины, совокупность которых составляет земскую общину. По его мнению, органы местного самоуправления должны быть независимы от государства, это учреждения народа, и они ответственны именно перед народом.

Сторонники государственной теории исходили из тесной связи органов самоуправления с началом общего государственного устройства и необходимости включения их в систему государственных учреждений. Основоположниками государственной теории считаются два немецких государствоведа Л. Штейн (1815-1890) и Р. Гнейст (1816-1895). С их точки зрения, местное самоуправление является частью государственного управления, его первым звеном.

Обратимся к истории местного самоуправления в России. Сейчас много говорят о земстве как образце местного самоуправления. Земство в России создавалось на основе первого подхода, т. е. как независимый от государства общественный орган.

Введение этой системы не было неожиданностью. Известный апологет земства Н. Ф. Езерский так объясняет его введение: «19 февраля 1861 г. император Александр II отменил крепостное право, надо было кому-то решать местные дела, которые решали у себя помещики, поэтому через 3 года было издано Земское Положение»[1]. По сути, им было сказано: крестьяне и другие жители территорий остаются в вашем ведении, но форма господства над ними будет несколько иная. И хотя система земского представительства основывалась на принципе всесословности, при построении избирательных курий главным критерием стал имущественный ценз. Авторы Положения считали, что это позволит обеспечить дворянству большинство в земстве. Но шел процесс развития капитализма, росла и крепла буржуазия, в т. ч. сельская. Сметливые буржуа быстро приспособили земство к своим интересам, а помещики все больше сдавали позиции.

За годы существования земства его посредством открывались школы, больницы, ветеринарные и агропромышленные пункты, кассы мелкого кредита, кооперативы всех видов, вплоть до кооперативов по сбыту продукции за рубеж. Цифры, свидетельствующие о росте образования и культуры, впечатляют.

О земском самоуправлении писали видные ученые и публицисты того времени: Б. Н. Чичерин, К. Д. Кавелин, А. В. Лохвицкий, А. И. Васильчиков, А. А. Головачев, В. П. Безобразов, А. Д. Градов- ский и др. Несмотря на некоторые расхождения взглядов, большинство все же склонялось к тому, что земства являются не формой подлинного самоуправления, а только «органами центрального управления для заведования известной отраслью хозяйства, распорядиться которой самостоятельно они не могут»[2].

Большинство современников все же не отрицали идеи самоуправления, реализованной в земстве, но находили в ней скорее второй подход, т. е. решение через земство чисто правительственных задач. Градовский утверждал: «Вопрос о самоуправлении есть вопрос об организации власти, а не о пределах этой власти, то есть самоуправление есть часть общегосударственной системы, но построенной на привлечении общественных элементов»[3].

Но, хотя земство и решало государственные задачи и фактически контролировалось государственной властью, формально оно считалось общественным учреждением. Поэтому академик В. Н. Безобразов в работе «Земские учреждения и самоуправление» уже в 1876 г. выдвинул предложение наделить земства государственными полномочиями, связав их с государственной системой. Полностью соглашался с ним министр внутренних дел Д. А. Толстой, который в своем докладе царю заявлял, что при самодержавии земские учреждения должны быть учреждениями правительственными, существующими и действующими на почве государственного права.

Таким образом, в конце XIX в. в России общественная теория самоуправления постепенно сменялась на государственную. Власть местных органов все более рассматривалась как продолжение власти государства. Государственная теория местного самоуправления утверждает, что все полномочия местных органов даны им государством, поэтому источник муниципальной власти — государство. Отрицается различная природа вопросов, решаемых государственной и муниципальной властью. Местные задачи — это делегированные на места государственные задачи.

Понятие «самоуправление» с конца 1920-х и до конца 1980-х гг. практически не использовалось.

У истоков современной организации местного самоуправления стоит сторонник общественной теории А. И. Солженицын. Действующая Конституция РФ также исходит из принципа, что местное самоуправление не входит в систему государственной власти. Однако в последние годы традиция, в основе которой лежит государственная централизация, воздействует на общественную теорию местного самоуправления, деформирует ее, и нынешняя практика работы местных органов власти представляет собой во многих случаях попытку совместить несовместимое. Сложившаяся политическая и экономическая ситуация вынуждает местные органы власти искать и находить пути движения к подлинному местному самоуправлению, которое в идеале должно представлять собой сервисное обслуживание населения.

Концепция муниципального управления как сервисного обслуживания населения возникла и получила развитие в рамках общей государственной политики. Прежде всего, она требует переосмысления роли государства в жизни общества в целом и отдельного человека в частности. Если раньше приоритет интересов государства над интересами личности считался приемлемым, то в эпоху демократизации, становления гражданского общества интересы личности ставятся выше государственных.

  • [1] Езерский Н. Ф. Что такое земство и что оно сделало для народа. СПб., 1914.
  • [2] Головачев А. А. Десять лет реформ. СПб.: Вестник Европы, 1872. С. 174-201,215-216.
  • [3] Градовский А. Д. История местного управления в России // Градовский А. Д.Собр. соч. 1-П. СПб., 1899.
 
<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>