Особенности муниципального управления в современной России

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ закрепил основы местного самоуправления в Российской Федерации. Закон определяет следующие предметы ведения местного самоуправления, т. е. вопросы, которыми оно должно заниматься:

• • владение, пользование, распоряжение имуществом, находящимся в собственности муниципальных образований, в соответствии с действующим законодательством;
• • введение и отмена местных налогов и сборов, определение конкретных ставок и предоставление льгот по уплате налогов и сборов в соответствии с действующим законодательством;

• • содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений, переданных в муниципальную собственность законами субъекта Федерации;
• • организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного и основного общего образования;
• • организация, содержание и развитие муниципальных учреждений социальной защиты населения, культуры, физической культуры и спорта, здравоохранения;
• • выдача разрешений на вступление в брак лицам, достигшим возраста 16 лет, в порядке, установленном семейным законодательством;
• • организация и осуществление опеки и попечительства, в т. ч. над детьми, оставшимися без попечения родителей, в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Федерации;
• • обеспечение санитарного благополучия населения муниципального образования, осуществление мероприятий по охране окружающей среды на территории муниципального образования;
• • учреждение муниципальных организаций, в т. ч. унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения;
• • ремонт и озеленение придомовых и внутридворовых территорий;
• • обеспечение деятельности средств массовой информации муниципального образования;
• • создание условий для обеспечения населения муниципального образования услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;
• • организация снабжения топливом населения муниципального образования и муниципальных учреждений;
• • организация и содержание за счет средств местных бюджетов муниципальных органов охраны общественного порядка;
• • обеспечение предоставления социальных услуг населению муниципального образования за счет средств местных бюджетов;

• • содействие занятости населения муниципального образования за счет средств местных бюджетов;
• • организация работы по военно-патриотическому воспитанию граждан Российской Федерации на территории муниципального образования;
• • содержание и развитие муниципального транспорта;
• • организация и осуществление мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
• • утверждение адресных программ размещения объектов розничной торговли;
• • создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;
• • осуществление контроля за соблюдением законодательства о розничной торговле;
• • муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
• • организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
• • сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;
• • создание условий для организации спортивных и зрелищных мероприятий;
• • организация парковок и автостоянок на территории муниципального образования;
• • благоустройство и озеленение территории муниципального образования;
• • создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании и т. д.

Кроме того, в ведении муниципальных образований находятся их внутренние вопросы, такие как принятие и изменение устава муниципального образования, формирование и исполнение местного бюджета, принятие планов и программ местного развития, содержание и организация местных архивов, содержание муниципальной информационной службы. Перечень этих вопросов носит конкретный исчерпывающий характер.

Как правило, определяют следующие составляющие экономические основы местного самоуправления:

• • муниципальная собственность, местные финансы;
• • имущество, находящееся в государственной собственности

и переданное в управление органами местного самоуправления;

• также в соответствии с законами иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального

образования.

Возможности муниципальных образований в осуществлении своих прав естественным образом ограничены теми финансовыми средствами, которыми они располагают. В разных муниципальных образованиях объем этих средств отличается, порой довольно значительно. Однако при прочих равных условиях очень многое зависит от профессионализма депутатов и муниципальных служащих.

Муниципальная собственность является, согласно закону, одной из главных составляющих экономической основы местного самоуправления. Перечень объектов, передаваемых в собственность муниципального образования, определяется законом. Однако острота проблемы здесь определяется тем, что, с одной стороны, муниципальная собственность может являться заметным источником пополнения бюджета, а с другой — управление собственностью требует определенных профессиональных навыков и ответственности. Поэтому законодатель и администрация муниципального образования, как правило, очень осторожно подходят к решению этого вопроса. Тем не менее, и на этом направлении наметились определенные сдвиги.

Каждое муниципальное образование должно иметь собственный местный бюджет. В соответствии с Конституцией Российской Федерации, органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. При этом

Бюджетный кодекс РФ определяет, что доходная часть местного бюджета включает в себя: налоговые доходы, неналоговые доходы, безвозмездные и безвозвратные перечисления.

Местные налоги относятся к тем доходам местного бюджета, на которые местная власть может оказывать наибольшее влияние. Представительные органы могут определять в порядке и пределах, установленных федеральным законодательством: налоговые ставки; порядок и сроки уплаты налогов; налоговые льготы, основания и порядок их применения. Органы местного самоуправления не могут вводить местные налоги, не предусмотренные федеральным налоговым законодательством. На настоящий момент законодательством установлено два местных налога — налог на имущество физических лиц и земельный налог.

Согласно Бюджетному кодексу, к неналоговым доходам относятся: доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности; доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями; доходы от продажи муниципального имущества; штрафы и иные суммы принудительного изъятия; иные неналоговые доходы. Неналоговые доходы для многих городских и сельских поселений являются существенным источником пополнения доходов бюджета.

Полученные средства в муниципальных образованиях расходуются исходя из приоритетов, которые каждое муниципальное образование определяет самостоятельно, и поэтому они различны для различных МО. Как правило, основными статьями расходов являются расходы на благоустройство микрорайонов, включая озеленение и ремонт внутридворовых территорий, обеспечение санитарного благополучия жителей муниципального образования.

Работы по благоустройству выполняются на основе адресных программ, которые принимают депутаты муниципальных советов. В целом на благоустройство территорий и домов расходуется около 45% местных бюджетов.

Приоритетными для большинства муниципалов являются и социальные вопросы, прежде всего пособия опекаемым. На эти цели расходуется до 15-20%. Собственные расходы муниципального образования, включая оплату труда муниципальных служащих, составляют от 20 до 30%. Вопросы же социальной защиты населения: питание, материальная помощь, лекарства — являются по закону вопросами государственной (а не муниципальной) системы социальной защиты.

Структура органов местного самоуправления различна и, в общем случае, отражает либо различный уровень профессионализма избранных депутатов в вопросах управления, либо степень амбициозности народных избранников. В этой связи хотелось бы заметить, что разделение властей, а тем более разделение компетенций, пока еще с трудом воспринимается в российской деловой практике, и это характерно не только для вопросов организации местного самоуправления. Разделение представительских и исполнительских функций отражает не столько демократические принципы, сколько понимание того, что конкретным воплощением наказов избирателей должны заниматься профессиональные муниципальные служащие. При этом избранные депутаты определяют приоритеты направлений работы, подбор и расстановку кадров и, естественно, отвечают за работу муниципального совета в целом перед избирателями.

Муниципальные образования разрабатывают и принимают свои уставы, утверждают различные модели управленческих структур, т. е. тех органов, которые и осуществляют местное самоуправление от имени жителей муниципальных образований.

Представительными органами местного самоуправления являются думы, муниципальные собрания, муниципальные комитеты, советы и т. п. Они состоят из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Численный состав представительного органа определяется уставом муниципального образования. В исключительном ведении органов местного самоуправления находятся:

• • принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального управления;
• • утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
• • принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
• • установление местных налогов и сборов;
• • установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;
• • контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц, предусмотренных уставами муниципального образования.

Закон наделяет представительные органы местного самоуправления правом законодательной инициативы в законодательном органе субъекта Федерации. Полномочия представительного органа местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований. Представительный орган принимает решения коллегиально. Срок полномочий депутатов законодательного органа местного самоуправления не может быть менее двух и более пяти лет, а установленный срок полномочий не может быть изменен в период текущего срока полномочий. Полномочие депутата начинается со дня его избрания и прекращается с момента начала работы представительного органа местного самоуправления нового состава. Депутаты в соответствии с уставом муниципального образования могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе. Статус депутата представительного органа и ограничения, связанные с этим статусом, устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ.

Орган исполнительной власти местного самоуправления может быть как коллегиальным (исполнительный комитет, управа, правление и т. д.), так и действовать на основе единоначалия (глава муниципального образования, глава администрации, управляющий, мэр и т. д.). В современных условиях в России исполнительную и распорядительную власть в местном сообществе осуществляет администрация МО, которая состоит из главы муниципального образования либо главы администрации, их заместителей и аппарата, а также органов администрации.

Глава муниципального образования — выборное должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Он избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Федерации. Глава муниципального образования наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Согласно уставу муниципального образования избранный населением глава муниципального образования может обладать правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях. Уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность главы администрации муниципального образования. В отличие от главы муниципального образования данное должностное лицо, как правило, осуществляет свою деятельность на основе трудового договора (контракта) и не является выборным должностным лицом (хотя закон не запрещает и выборы главы администрации). Глава администрации — это должностное лицо, возглавляющее деятельность исполнительного органа местного самоуправления. В уставе муниципального образования помимо представительных органов и глав муниципальных образований могут быть предусмотрены и иные органы местного самоуправления, а также иные должностные лица, как выборные, так и назначаемые. Образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.

Чтобы понять, для чего нужна администрация, необходимо, во-первых, уяснить законодательство о местном самоуправлении, а во-вторых, ответить на вопрос: кто более качественно и грамотно может решить проблему, отнесенную к ведению местного самоуправления, — специалист, имеющий соответствующее образование и опыт практической деятельности, или хоть и уважаемый и пользующийся доверием населения, но не имеющий ни опыта работы, ни квалификации избранник? В тех муниципальных образованиях, где депутаты сочли возможным самостоятельно решать вопросы местного самоуправления, администрации отсутствуют. А там, где больше доверия профессиональным чиновникам, были созданы администрации. Тем не менее, и муниципальным служащим необходимо постоянное обучение.

Администрация — это орган местного самоуправления, который исполняет возложенные на него обязанности в соответствии с Уставом муниципального образования, а также постановлениями муниципального совета, принятыми в пределах его компетенции.

Сферы деятельности и функции администрации могут быть объединены в четыре блока:

• • экономика и финансы:
  • ? экономическое прогнозирование и планирование;
  • ? управление муниципальной собственностью;
  • ? размещение муниципального заказа;
  • ? финансовое планирование;
  • ? исполнение бюджета;
• • социальные вопросы:
• ? опека и попечительство;
• ? оказание социальных услуг населению за счет средств

местного бюджета;

• • общественная безопасность:
  • ? охрана общественного порядка;
  • ? обеспечение санитарного благополучия;
  • ? участие в охране окружающей среды;
  • ? защита населения и территории муниципального образования от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
• • общие вопросы:
• ? организация работы администрации;
• ? муниципальная служба;
• ? информационная политика органов местного самоуправления.

Муниципальная власть имеет двойственную природу, является разновидностью и публичной власти (власти в обществе), и социальной (власти общества). Тем не менее, противопоставление муниципальной и государственной власти не совсем уместно. Территория местного сообщества есть государственная территория; местные жители — граждане государства; статус местного самоуправления защищается органами государственной власти; местные дела решаются хотя и самостоятельно, но в контексте единой государственной политики. Относительная зависимость органов местного самоуправления проявляется и в том, что правительство, передав часть функций муниципальным органам, осуществляет надзор за осуществлением этих функций, а следовательно, различными способами воздействует на них. Поиск эффективных форм и способов надзора и воздействия составляет одну из проблем взаимодействия государственной и муниципальной власти. В целом же, все критерии местного самоуправления являются показателем, мерилом достигнутой демократии — власти народа. Становление системы местного самоуправления в общегосударственном масштабе — это итог «встречного движения» сверху на основе законодательной поддержки самоуправления и снизу в результате гражданской активности жителей, осознания ими своих конституционных прав.

Вопросы для самопроверки

• 1. Определите содержание понятия «муниципальное управление».
• 2. Назовите основные теории местного самоуправления.
• 3. Назовите имена российских ученых и государственных деятелей, заложивших основы общественной и государственной теории местного самоуправления.
• 4. В чем суть сервисной теории местного самоуправления?
• 5. Перечислите предметы ведения местного самоуправления.
• 6. Что составляет экономическую основу местного самоуправления?
• 7. Каковы компетенция и порядок формирования представительных органов местного самоуправления?
• 8. Перечислите исполнительные органы местного самоуправления.
• 9. Для чего нужна администрация в процессе местного самоуправления?
• 10. Каков статус главы местного самоуправления и от чего это зависит?