Полная версия

Главная arrow Экономика arrow Бюджетное устройство Российской Федерации

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>

Понятие и структура системы публичных финансов государства

Категория «финансы» является одновременно экономической и правовой, т. е. базовым понятием, используемым как юридическими, так и экономическими науками. Само понятие «финансы» может рассматриваться как некий процесс, т. е. как экономические отношения, возникающие по поводу образования и расходования денежных фондов, а может быть использовано в материальном аспекте как фонд (фонды) денежных средств. Финансы могут быть публичными и частными в силу того, что финансовую деятельность, т. е. деятельность по образованию и расходованию фондов денежных средств, могут осуществлять как публичные, так и частные субъекты, преследуя при этом соответствующий интерес.

Это надо знать!

Под финансами понимаются экономические отношения, направленные на формирование и расходование фондов денежных средств (экономический аспект), а также сами фонды денежных средств (материальный аспект), под публичными финансами — соответственно экономические отношения, направленные на формирование и расходование публичных фондов денежных средств, а также сами публичные фонды денежных средств, т. е. фонды, формирующиеся и расходующиеся в публичных целях.

Все финансы в государстве делятся на централизованные и децентрализованные. Публичные финансы охватывают собой централизованные и децентрализованные финансы, частные финансы полностью относят к децентрализованным финансам.

Публичные финансы включают бюджеты бюджетной системы государства и иные финансовые ресурсы[1], не включенные в бюджетную систему, формируемые и расходуемые юридическими лицами различной организационно-правовой формы. К примеру, в России финансовые ресурсы Банка России относятся к публичным финансам в силу того, что, во-первых, находятся в федеральной собственности, во-вторых, формируются и расходуются исключительно в публичных целях, установленных законодателем, в-третьих, функционируют на основе специального законодательного акта.

Публичные финансы (как фонды денежных средств) и опосредующие их экономические отношения характеризуют формирование и использование фондов исключительно в публичных целях, т. е. преследуя публичный интерес. Признак наличия публичного интереса является основополагающим и обусловливающим иные характеристики публичных финансов:

  • — формирование и использование фондов денежных средств субъектами публичного права (публично-правовыми образованиями, юридическими лицами публичного права);
  • — специализация правового регулирования с установлением особых правил;
  • — осуществление публичного финансового контроля;
  • — обязательное применение процедуры целеполагания.

Особые нормативные правила образования и расходования

публичных фондов позволяют обеспечить реализацию публичного интереса.

Юридический словарь

Юридические лица публичного права — особая категория юридических лиц, учреждаемых в публичных целях (в целях реализации публичных функций и задач). Как правило, юридические лица публичного права функционируют по особым правилам (нормативным положениям, чаще всего — законодательным), отличающимся от правил для юридических лиц частного права. При этом организационно-правовая форма юридических лиц публичного права может быть не определена, например Банка России. К юридическим лицам публичного права, помимо Банка России, относят государственные корпорации, государственные компании, публично-правовые компании, органы управления государственным внебюджетным фондами и некоторые иные.

Публичный интерес обусловлен функциями и задачами публично-правовых образований и может иметь реализацию исключительно в рамках государственной деятельности или осуществления местного самоуправления. Выразителем публичного интереса выступают государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения, государственные корпорации и прочие юридические лица публичного права.

Публичный интерес необходимо дифференцировать от общественного интереса. Безусловно публичный интерес не может быть в отрыве от интереса общества в целом, однако допустимо разграничение публичного и общественного интереса на основании того, что выразителем публичного интереса являются органы государственной власти (государственные органы), органы местного самоуправления и иные юридические лица публичного права, а выразителем общественного интереса являются преимущественно институты гражданского общества, общественные организации и фонды, функционирующие в различных сферах общественной жизни, которые не были учреждены публичноправовыми образованиями.

Публичные финансы имеют следующую структуру.

  • 1. Публичные финансы, основанные на публичной собственности, т. е. на государственной или муниципальной собственности.
  • 1.1. Финансы, входящие в единую бюджетную систему государства:
    • — бюджеты публично-правовых образований — фонды общего назначения;
    • — бюджеты государственных внебюджетных фондов — фонды специального назначения.
  • 1.2. Финансы, не входящие в единую бюджетную систему государства:
    • — финансовые ресурсы Банка России;
    • — финансовые ресурсы государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий;
    • — финансовые ресурсы, находящиеся в доверительном управлении (инвестиционные фонды, в том числе закрытый паевой инвестиционный фонд «Российский фонд прямых инвестиций»; денежные средства, находящиеся в доверительном управлении Государственной компании «Российские автомобильные дороги»).
  • 2. Публичные фонды, основанные на частной или иной непубличной собственности:
    • — хозяйственные товарищества и общества с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах;

Отнести финансовые ресурсы хозяйственных товариществ и обществ с участием публично-правовых образований к публичным финансам представляется сложной задачей ввиду того, что собственность является частной, к тому же не совсем ясно, при какой степени участия, выраженной в процентном отношении бюджетных инвестиций к уставному капиталу, следует говорить о публичном характере финансов хозяйственных товариществ и обществ. Как правило, правовое регулирование финансов хозяйственных товариществ и обществ с участием публично-правовых образований не имеет особенностей, кроме одной — образование и расходование фондов денежных средств таких субъектов становится предметом государственного либо муниципального финансового контроля по причине формирования основного фонда полностью либо частично за счет бюджетных средств. Между тем Российская Федерация в целях регулирования деятельности хозяйственного товарищества или общества, учрежденного Российской Федерацией за счет федеральной собственности, вправе отдельным федеральным законом установить правовой статус, принципы организации, цели создания и деятельности, а также порядок реорганизации и ликвидации таких юридических лиц. В таком случае ГК РФ применим только в случаях, не противоречащих специальному федеральному закону. К примеру, подобное правовое регулирование осуществлено в отношении акционерного общества «Управляющая компания Российского фонда прямых инвестиций». В данном случае мы наблюдаем специализацию правового регулирования образования и расходования фонда денежных средств в рамках деятельности хозяйственного общества с участием публично-правового образования, что является одним из критериев разграничения частных и публичных финансов. Причем публичный характер функционирования общества изначально заявлен в специальном федеральном законе. Однако на сегодняшний день не выработалось единого подхода к решению вопроса о необходимости принятия специального федерального закона в целях регламентации деятельности хозяйственных товариществ и обществ с участием Российской Федерации. Отдельные полномочия могут быть закреплены в федеральном законе, регулирующем определенную сферу общественных отношений, в рамках которой некоторым функционалом обладает то или иное юридическое лицо. К примеру, деятельность акционерного общества «Особые экономические зоны» регламентируется прежде всего уставом общества, законодательством об особых экономических зонах, а также подзаконными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти. Акционерное общество «Особые экономические зоны» обладает имуществом и финансовыми ресурсами на праве частной собственности, но образованными в целях реализации соглашений о создании особых экономических зон и обеспечения условий для создания объектов инфраструктуры и иных объектов, предназначенных для обеспечения функционирования особых экономических зон. Имущество и финансовые ресурсы данного общества имеют целевое назначение, к тому же имущественными правами в отношении общества обладает не только Российская Федерация, но и субъекты РФ, на территории которых формируются особые экономические зоны.

Использование публично-правовыми образованиями такой организационно-правовой формы, как акционерное общество удобно в инвестиционных целях. Эта форма позволяет привлекать частные инвестиции и разделять риски между акционерами, ограничивая имущественную ответственность только имуществом и финансовыми ресурсами, непосредственно находящимися в собственности юридического лица. Такая форма публичного предпринимательства позволяет формировать совместные предприятия как одну из форм публично-частного партнерства. В данном случае крайне сложно или вообще невозможно провести границу между публичными и частными финансами в силу того, что при организации совместного предприятия публичный партнер преследует публичный интерес, тогда как частный партнер — частный. Характер финансовых ресурсов становится смешанным.

— фонды как организационно-правовая форма юридического лица также могут быть учреждены публично-правовыми образованиями[2] в публичных целях. В настоящее время данная организационно-правовая форма активно применяется в публичном секторе. На сегодняшний день функционируют Российский научный фонд[3] и Московский фонд реновации жилой застройки[4];

  • — общественно-государственные организации — форма некоммерческой деятельности, позволяющая консолидировать общественные и публичные ресурсы. Например, как указано в Указе Президента РФ от 31.10.2016 № 581 в целях консолидации усилий государства и гражданского общества по созданию условий для стимулирования населения к творческой самореализации, сохранения культурных ценностей, возрождения культурных традиций и прочего с участием общественных объединений и физических лиц учреждена Общероссийская общественно-государственная организация «Российский фонд культуры»[5];
  • — государственные корпорации, публично-правовые компании и государственные компании (к рассматриваемой категории публичных финансов относятся финансовые ресурсы государственной компании, переданной в ее собственность, но не в доверительное управление).

Признаками публичных финансов, не основанных на публичной собственности, являются:

  • — формирование и расходование фондов денежных средств путем учреждения публично-правовыми образованиями коммерческих или некоммерческих юридических лиц с передачей в их собственность публичных финансовых ресурсов, как правило, за счет средств бюджетов бюджетной системы;
  • — формирование и расходование фондов денежных средств, имеющих целевое назначение, в публичных целях, т. е. в целях реализации публичных интересов;
  • — специализация правового регулирования.

Преимуществами функционирования публичных финансов,

не основанных на публичной собственности, являются:

1) имущественная автономия и, как следствие, невозможность обращения взыскания на такие публичные финансовые ресурсы в целях исполнения финансовых обязательств публично-правовых образований,и наоборот;

Юридический словарь

Финансовыми обязательствами публично-правовых образований являются расходные и долговые обязательства, а также обязательства, вытекающие из договора о предоставлении бюджетного кредита, в том числе государственного финансового или государственного экспортного кредита (обязательства публично-правового образования как кредитора).

  • 2) самоокупаемость и самофинансирование, в том числе отсутствие обязательств у публично-правовых образований по содержанию имущества и обслуживанию долговых обязательств юридических лиц;
  • 3) преимущественное использование частноправовых источников формирования фондов денежных средств, в том числе возможность консолидации публичных и частных финансовых ресурсов в целях реализации публичных функций и задач.

Представленная система публичных финансов демонстрирует разнообразие форм их существования (табл. 1.1).

Таблица 7.7

Система публичных финансов

К публичным финансам относятся фонды денежных средств:

Централизованные / включенные в бюджетную систему[6]

Децентрализованные / не включенные в бюджетную систему

Фонды, формируемые Российской Федерацией

Фонды, находящиеся в федеральной собственности:

  • — федеральный бюджет;
  • — государственные внебюджетные фонды РФ (ПФР; ФСС; ФФОМС)

Фонды, находящиеся в федеральной собственности и формируемые:

  • — федеральными бюджетными и автономными учреждениями;
  • — федеральными государственными унитарными предприятиями;
  • — Банком России

Фонды, не находящиеся в федеральной собственности и формируемые:

  • — государственными корпорациями;
  • — государственными компаниями;
  • — публично-правовыми компаниями

К публичным финансам относятся фонды денежных средств:

Централизованные / включенные в бюджетную систему1

Децентрализованные / не включенные в бюджетную систему

Фонды, формируемые субъектами РФ

Фонды, находящиеся в государственной собственности субъектов РФ:

  • — бюджеты субъектов РФ (синоним: региональные бюджеты) ;
  • — территориальные фонды обязательного медицинского страхования

Фонды, находящиеся в государственной собственности субъектов РФ и формируемые:

  • — государственными бюджетными и автономными учреждениями субъектов РФ;
  • — государственными унитарными предприятиями субъектов РФ

Фонды, формируемые муниципальными образованиями

Фонды, находящиеся в муниципальной собственности:

— местные бюджеты (бюджеты муниципальных районов, городских округов без районного деления, городских округов с районным делением, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения,городских и сельских поселений, районов в городских округах с районным делением)

Фонды, находящиеся в муниципальной собственности и формируемые:

  • — муниципальными бюджетными и автономными учреждениями;
  • — муниципальными унитарными предприятиями

Бюджетная система государства является центральным звеном системы публичных финансов, аккумулирующим значительный объем денежных средств в государстве за счет обязательных платежей и в дальнейшем распределяющим их путем осуществления расходов бюджетов. Перед публично-правовыми образованиями стоят задачи различного рода, требующие финансирования, к ним, к примеру, относятся финансовое обеспечение здравоохранения, образования, науки, финансовая поддержка малого бизнеса, организаций-экс- портеров, промышленных организаций и пр. Данные задачи могут решаться путем прямого финансирования из бюджетов

(например, путем предоставления субсидий организациям здравоохранения, образования или науки) либо путем учреждения специального юридического лица в целях дальнейшего распределения им денежных средств между адресатами (например, в целях финансовой поддержки научных разработок функционирует Федеральное государственное бюджетное учреждение «Российский фонд фундаментальных исследований». Данное учреждение получает субсидию из федерального бюджета для того, чтобы в дальнейшем распределить денежные средства на конкурсной основе между различными научными коллективами).

Важный вывод! Представленная система публичных финансов демонстрирует разнообразие форм их существования. Недопустимо сужать публичные финансы до бюджетной системы, которая аккумулирует крупный имущественный комплекс государства и муниципальных образований, но не весь. Публично-правовые образования, реализуя свои функции и задачи, вправе распределять публичное имущество, создавая иные публичные фонды, помимо тех фондов, которые объединены бюджетной системой государства.

  • [1] Понятие «финансовые ресурсы» не имеет законодательного закрепления.Однако, к примеру, понятие «федеральные ресурсы» используется в Федеральном законе от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».Под федеральными ресурсами в целях правового регулирования данного закона понимаются не только фонды денежных средств, но и иное имущество,находящееся в федеральной собственности, а также имущественные праваРоссийской Федерации, имеющие денежную оценку. В настоящем учебномпособии мы используем термин «финансовые ресурсы» в качестве синонимафондов денежных средств.
  • [2] Точнее, органами государственной власти (государственными органами)или органами местного самоуправления, выступающими от имени публичноправового образования.
  • [3] См.: Федеральный закон от 02.11.2013 № 291-ФЗ «О Российском научномфонде и внесении изменений в отдельные законодательные акты РоссийскойФедерации».
  • [4] См.: Закон РФ от 15.04.1993 № 4802-1 «О статусе столицы РоссийскойФедерации».
  • [5] Указ Президента РФ от 31.10.2016 № 581 «О создании Общероссийскойобщественно-государственной организации “Российский фонд культуры”».
  • [6] Количество бюджетов публично-правовых образований зависит от количества самих публично-правовых образований. На сегодняшний день в Россииболее 23 тыс. бюджетов публично-правовых образований. Количество территориальных государственных внебюджетных фондов зависит от количествасубъектов РФ.
 
<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>