Полная версия

Главная arrow Экономика arrow Бюджетное устройство Российской Федерации

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>

Бюджет как публично-правовая категория, ограничивающая абсолютную власть монарха

Концепция государственного бюджета в третий исторический период русского права — период империи (XVIII в. — 1917 г.)

Период империи, в свою очередь, целесообразно разбить на два этапа: 1) до реформ 1860-х гг. и 2) после реформ 1860-х гг.

Как уже было отмечено выше, коренной перелом в понимании государственного бюджета происходит в связи с реформой финансовой системы 1862 г., т. е. до этого момента в сфере бюджета царил «беспорядок». Причину подобного устройства М. И. Фридман видел в отсутствии демократических начал: «Но совершенно очевидно, что до тех пор, пока население только платит налоги и не имеет участия ни в общем управлении, ни в распоряжении государственным хозяйством, — до тех пор произволу исполнителей и распорядителей не может быть положено непреодолимых препятствий, а стало быть, о каких либо точных, ненарушимых законодательных нормах не может быть речи и по отношению к государственному хозяйству так же, как нет подобных норм в указанных условиях для иных областей государственной жизни»[1].

В этот период все еще господствовал абсолютизм, т. е. неограниченная власть монарха, отсутствовали даже зачатки демократии, гласности, законности. Отсутствовала и эффективная система финансовых органов. Вот как характеризует государственный бюджет того времени М. И. Фридман: «Отсутствие точных данных о совокупности доходов и расходов даже у высшей администрации; признание финансов величайшей государственной тайной, подлежащей сокрытию не только от народа, но и от самих власть имущих, за очень немногими исключениями; расцвет на этой почве расточительности, беспорядочности, злоупотреблений и хищений...»[2].

Последующий бюджетный контроль, зародившись в московский период, так и остается в зачаточном состоянии. На беспорядочное состояние бюджетных дел указывали сами же чиновники. В 1718 г. генерал-ревизор Зотов докладывал императору: «Годовые ведомости ниоткуда в сенат не приторских или других подчиненных неисправ»[3]. По свидетельству историка Н. Д. Чечулина, «самостоятельно собирали и расходовали казенные деньги едва ли не все правительственные места и полного, точного отчета обо всем движении государственных сумм не собиралось ни в каком учреждении»[4].

В наше время мы уже не можем и представить себе существование государственного бюджета, данные которого неизвестны общественности. Сегодня гласность в финансовой сфере является основополагающим началом, правовым принципом. Положения БК РФ (в редакции Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ) закрепляют принцип открытости (прозрачности), расширяя ранее закрепленный законодательством принцип гласности. Современный законодатель вкладывает в содержание принципа гласности не только процедуру обнародования, т. е. доведения до общественности закона (решения) о бюджете и годового отчета об исполнении бюджета, утвержденного законом (решением) представительного органа, но нечто большее, а именно залог существования действенного, результативного контроля как со стороны государственных и муниципальных органов, так и со стороны населения и общественных организаций.

Сокрытие государственного бюджета рассматриваемого периода от «лишних глаз» формально связывалось с возможностью распространения информации государственного характера за рубежом. М. И. Фридман приводит слова Любераса: «...чтоб тайна их, как главного нерва государства, оставалась скрытой от всех иностранцев, следует допускать к финансовым делам только действительных тайных советников из Совета». Но истинная причина, конечно, была в самом государственном строе, в неограниченной власти государя и, следовательно, в правовом сознании и правовой культуре в целом.

На этот счет интересна мысль С. Пуффендорфа («De jure naturae of gentium libri VIII» 1672 г.): «Монарх, как неограниченный властитель, не обязан давать отчета о том, как он расходует доходы, получаемые им из различных источников, однако, так как он не может желать славы расточителя, то собственный интерес должен побудить его к правильной отчетности об управлении финансами»[5].

Русский историк и публицист князь П. В. Долгоруков в статье «О том, что происходит в Министерстве финансов» писал: «Если бы бюджет был гласным, царские нахлебники перестали бы обкрадывать казну, не могли бы уже опустошать ее и получать ни за что ни про что тысячи десятин земли»[6].

В такой атмосфере бесконтрольности, отсутствия полноценного правового регулирования процветали злоупотребление, безответственное отношение к государственным средствам, хищения. Чтобы скрыть нарушения, составлялись ложные отчеты. Соответственно, принцип достоверности данных бюджета, закрепленный в современном законодательстве, отсутствовал. Причем это отсутствие играло на руку даже монарху. При наличии огромного бюджетного дефицита государство оказывалось в невыгодном положении на мировой арене, финансовое неблагополучие могло отразиться на доверии к России со стороны иностранных государств, поэтому в государственную роспись доходов и расходов заведомо для монарха министерством финансов вносились ложные данные.

Огромные средства государственного бюджета все еще уходили на содержание императорского двора, в период царствования Екатерины II их сумма доходила до 10—12 % всех государственных расходов. Однако формально бюджет уже не представлял собой «кошелек государя», хотя фактически являлся таковым.

Можно заключить, что бюджетного права в строгом смысле слова в России до XIX в. не существовало. До 1802 г. не было и государственной росписи доходов и расходов. «Государство собирало доходы и производило расходы без составления сметы доходов и расходов на определенный период, т. е. без бюджета, без введения планового, централизованного начала в свою финансовую деятельность. И, разумеется, не было единых правил составления и исполнения бюджета»[7].

Указом от 8 сентября 1802 г. было учреждено Министерство финансов, на которое возлагалась обязанность ежегодно составлять на основе смет министерств подробную роспись доходов и расходов. Таким образом, в бюджетное право проникают принципы ежегодности и непрерывности, однако при этом принцип гласности и соответственно принцип подконтрольности по-прежнему отсутствуют.

Финансовое состояние страны в начале XIX столетия было крайне неудовлетворительным. В 1806 г. Александром I была создана Комиссия по финансовым делам, в которую в 1809 г. был введен М. М. Сперанский. Им при содействии ряда профессоров был подготовлен финансовый план, план реформирования финансовой системы России, в том числе и бюджетной системы.

В частности, по его мнению, было необходимо:

  • • придать бюджету силу закона и установить гласность в его утверждении и исполнении;
  • • провести принцип рационального расходования государственных доходов;
  • • увеличить доходы путем систематизации действующих и введения новых налогов и пошлин, а также их законодательного закрепления[8].

Центральная идея его труда заключалась в том, что любой финансовый план, предлагающий легкие способы преодоления кризиса финансовой системы и не устанавливающий никаких ограничений в государственных расходах, является «обманом» и влечет «государство в погибель»[9].

Одной из мер финансовой реформы предлагалось сокращение государственных расходов и введение жестких мер финансового контроля. М. М. Сперанским был предложен механизм полного учета государственных средств. Вот как он его характеризует: «Вместо того, что прежде каждый министр мог почерпать свободно из так называемых экстраординарных сумм, в новом порядке надлежало все вносить в годовую смету, потом каждый почти рубль подвергать учету в двух инстанциях Совета, часто терпеть отказы и всегда почти уменьшения и, в конце всего, еще ожидать ревизии контролера»[10].

М. М. Сперанский подчеркивал необходимость введения принципа бюджетного и кассового единства, означавшего, что все источники государственных доходов и все расходы должны быть подвержены учету в одном государственном органе. Интересно, что М. М. Сперанским был предложен принцип специализации бюджетных средств, который внешне выражается в бюджетной классификации. Им был также предложен бюджетный механизм, основывающийся на принципе соразмерности (сбалансированности) доходов и расходов, законности, четко регламентированном бюджетном процессе. Государственный бюджет по плану М. М. Сперанского приобретал бы силу закона.

Следует отметить, что при разработке своего финансового плана М. М. Сперанский опирался на труды зарубежных экономистов и в первую очередь на идеи Адама Смита в области экономического устройства страны, в частности М. М. Сперанским были учтены четыре известных закона (принципа) налогообложения А. Смита (принцип справедливости (равенства), правовой определенности, включая запрет введения произвольных налогов, экономности и удобства).

В целом М. М. Сперанский в своем финансовом плане пытался в корне изменить существовавшее бюджетное устройство, построить его на рациональных началах, ввести новые разумные принципы бюджетного процесса и сделать бюджетный учет и бюджетный контроль действительно эффективными. Вклад М. М. Сперанского в науку финансового права невозможно переоценить. Его идеи и концепции оказали большое влияние на будущую реформу системы финансов Российской империи.

Формирование основ государственно-правового регулирования публичных финансов, и в частности государственного бюджета, вызвало процесс изучения финансовой системы и, соответственно, складывания финансовой науки в России.

В первой половине XIX в. издается два труда на немецком языке известного русского министра финансов графа Канкри- на: «Мировое хозяйство, народное хозяйство и государственное хозяйство» (1821) и «Хозяйство человеческих обществ и финансы. Сочинение бывшего министра финансов» (1845). Граф Канкрин вошел в историю финансового права как министр финансов, реформатор финансовой системы и учитель наследника престола, впоследствии ставшего императором, Александра II, для которого в 1838 г. им были составлены на русском языке лекции по науке о финансах под заглавием «Краткое обозрение российских финансов» (издано в 1881 г.).

Интересный исторический эпизод приводит М. И. Фридман: «...Когда министру Канкрину, преподававшему науку о финансах наследнику престола, понадобилось показать своему ученику финансовые отчеты, государственную роспись и другие документы того же рода, он должен был просить у государя особого разрешения»[11].

Этот эпизод иллюстрирует то, что в первой половине XIX в. государственный бюджет все еще остается государственной тайной.

Первый научный труд, отвечающий всем предъявляемым к подобным работам требованиям, появился в России только в 1841 г. Это книга профессора Казанского университета И. Я. Горлова «Теория финансов», который представил финансовую науку тремя разделами: 1) о государственных доходах; 2) о государственных «издержках»; 3) о государственном кредите.

В первой половине XIX столетия в финансовой науке преобладала налоговая тематика. Однако уже во второй половине XIX в. начинает активно формироваться бюджетное право и соответственно оно вызывает интерес исследователей публичных финансов.

Основное событие в бюджетной сфере XIX в. произошло 22 мая 1862 г.: император утвердил Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений. Данный акт был основан на трех главных идеях: 1) государственная роспись представляет исчисление всех доходов и расходов государства, за исключением лишь имеющих специальное назначение и сумм, не принадлежащих государственному казначейству; 2) все государственные доходы сосредоточиваются в кассах Министерства финансов, которые непосредственно покрывают расходы всех министерств и главных управлений; 3) проверка доходов и расходов производится по подлинным документам независимыми органами государственного контроля[12].

Нетрудно провести параллель с Планом финансов М. М. Сперанского и увидеть то, что эти основополагающие начала бюджетной реформы являлись идеями именно М. М. Сперанского, не нашедшими в первой половине XIX столетия должной реализации. Думается, что это связано с тем, что властвующая тогда элита не была готова самостоятельно ограничить собственные права, а действовавшему монарху Александру I, несмотря на весь начальный реформаторский запал, не хватило, возможно, твердости и силы воли.

Наиболее важным достижением реформы 1862 г. явилось провозглашение гласности: государственный бюджет с этого времени подлежал обнародованию. Это, несомненно, значительный шаг на пути к демократическому строю, однако некоторые исследователи относятся к этому нововведению довольно недоверчиво. Французский исследователь бюджета Бессон высказал такую мысль: «Если Россия опубликовывает свой бюджет, она делает это вовсе не для того, чтобы дать удовлетворение принципам, которые отрицают политическое устройство. Контроль со стороны общественного мнения вовсе не входит в намерения государственной власти неограниченной монархии. Эта гласность имеет одну цель, правда, вполне законную: обеспечить капиталы, упрочить положение, созданное русским бумагам на международном рынке, и проложить дорогу будущим выпускам»[13].

Но, несмотря на истинные мотивы правительства, введение принципа гласности и самой возможности общественного контроля явилось необычайным прорывом, свидетельствовавшим об изменении правового сознания, о сломе прежних стереотипов. Реформе 1862 г. посвящено немало исследований дореволюционных авторов. Как уже было отмечено выше, в истории бюджета выделяли два этапа: дореформенный и пореформенный. Таким образом, 1862 г. является годом коренного перелома бюджетного процесса и бюджетного устройства в целом.

На рубеже XIX—XX вв. происходит расцвет научной мысли в финансовом праве. Многие исследователи бюджетного права начинают размышлять о сущности бюджета, его месте в жизни общества, его функциях и роли в государственном управлении.

М. И. Боголепов в своем труде «Финансы, правительство и общественные интересы»[14] выделил отдельный раздел под заглавием «Бюджет и бюджетное право», в котором он достаточно подробно характеризует бюджет в дореформенный период, останавливаясь на развитии бюджетных отношений в Западной Европе, и в пореформенный период, особо акцентируя внимание на роли народного представительства в бюджетном процессе.

Говоря о роли бюджета, М. И. Боголепов указывает, что «бюджет нужен для того, чтобы установить правильное соотношение между государственными доходами и расходами»[15]. Очевидно, что автор путает истинную роль государственного бюджета и принцип его составления. Это указывает на то, что российская наука финансового права в разделе бюджетных отношений еще только начинает развиваться. Однако заслуга М. И. Боголепова огромна: он систематизировал все принципы и требования к бюджету, создав наиболее полную картину бюджетного устройства Российского государства на рубеже XIX—XX вв.

Наука финансового права к концу XIX — началу XX в. выработала еще ряд требований: бюджет должен быть публичным, бюджет не должен быть логарифмом, понятным в своих цифрах только посвященным, а чтобы любой гражданин мог понимать «его язык и цифры, под которыми всегда скрываются живые отношения»[3]. Данная идея нашла свою истинную реализацию совсем недавно, в XXI в.: федеральное правительство формирует «бюджет для граждан», что означает изложение положений федерального закона о федеральном бюджете простым, понятным языком, не требующим специальных знаний.

Формирование Государственной Думы вызвало новый всплеск научной мысли. Наиболее дискуссионным вопросом тогда оказалось соотношение бюджетных прав нового законотворческого органа и Государственного совета[17], который из совещательного органа превращался в законодательный орган, во вторую палату, формально приравненную к Думе, а фактически поставленную над ней.

Создание законодательного выборного органа рассматривалось как переход к новому государственному устройству — конституционному. Интересно, что участие населения в принятии бюджета, в наделении его силой закона, воспринималось немного иначе, нежели в настоящее время. Несмотря на то что бюджетные права Государственной Думы были сильно ограничены, бюджету нового формата придавалось политическое значение. Основная идея бюджета в конституционном государстве состояла в том, что народ выражал свое согласие на обременение его обязательными платежами, которые служили источниками государственных доходов, и на государственные расходы как расходы из публичной, т. е. «народной», казны. Вот как характеризует роль бюджета в начале XX в. М. И. Фридман: «Право населения соглашаться на те или иные сборы, на те или иные издержки становится в руках народных представителей могучим средством влиять на направление всей внутренней и даже внешней политики»[18].

  • [1] Фридман М. И. Наше законодательство о бюджете // Вопросы государственного хозяйства и бюджетного права / под ред. П. Д. Долгорукова,И. И. Петрункевича. С. 1.
  • [2] Там же. С. 2.
  • [3] Там же.
  • [4] Чечулин Н. Д. Очерки по истории русских финансов в царствование Екатерины. СПб., 1906. С. 40—41.
  • [5] Цит. по: Берендтс Э. Н. Русское финансовое право : лекции, читанныев Императорском училище правоведения.
  • [6] Долгоруков П. Петербургские очерки. Памфлеты эмигранта. 1860—1867.М., 1992. С. 359.
  • [7] Синицин Н. А. Бюджетное право дореволюционной России. С. 19.
  • [8] См.: Сперанский М. М. План финансов // У истоков финансового плана.М., 1998. С. 36—37.
  • [9] См.: Сперанский С. И. Учение М. М. Сперанского о праве и государстве.М. : Ось-89, 2004. С. 65.
  • [10] Цит. по: Сперанский С. И. Указ. соч. С. 66.
  • [11] Фридман М. И. Наше законодательство о бюджете // Вопросы государственного хозяйства и бюджетного права / под ред. П. Д. Долгорукова,И. И. Петрункевича. С. 3.
  • [12] См.: Синицин Н. Л. Бюджетное право дореволюционной России. С. 30.
  • [13] Цит.по: Боголепов М. И. Финансы, правительство и общественные интересы. С. 28.
  • [14] СПб., 1907.
  • [15] Боголепов М. И. Финансы, правительство и общественные интересы.С. 13.
  • [16] Там же.
  • [17] См., например: Оленов М. Бюджетное право и Государственная Дума // Современный мир. 1907, апр. ; Фридман М. И. Наше законодательствоо бюджете // Вопросы государственного хозяйства и бюджетного права /под ред. П. Д. Долгорукова, И. И. Петрункевича ; Струве П. Б. К характеристике нашего бюджетного права // Вопросы государственного хозяйстваи бюджетного права : сб. / под ред. П. Д. Долгорукова, И. И. Петрункевича.СПб., 1907 ; Алексеев А. А. Бюджетное право народного представительства.Харьков, 1918;и др.
  • [18] Фридман М. И. Наше законодательство о бюджете // Вопросы государственного хозяйства и бюджетного права / под ред. П. Д. Долгорукова,И. И. Петрункевича. С. 1.
 
<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>