Соотношение понятий «экономическая основа публично-правового образования», «казна» и «бюджет»

Важнейшим понятием публичного права является «казна». В казне аккумулируются и учитываются публичное имущество и имущественные права. Правовым критерием публичного имущества и имущественных прав является право собственности публично-правового образования, или публичная собственность (табл. 3.1). Публичная собственность — понятие, объединяющее государственную собственность РФ, субъектов РФ и муниципальную собственность. Публично-правовое образование является субъектом права наравне с физическими лицами и организациями, в силу чего у него возникают субъективные права и обязанности, исполнение которых гарантируется наличием собственного имущества. Помимо этого, публично-правовое образование как особое лицо публичного и частного права осуществляет экономическую деятельность через соответствующие органы власти, выступая при этом либо в качестве властного субъекта, либо равного участника правоотношений. Согласно действующему законодательству экономическую основу деятельности публичноправового образования формируют публичное имущество, имущественные права и средства бюджетов бюджетной системы.

Это важно!

Бюджет формирует экономическую основу деятельности публично-правовых образований:

«Экономическую основу деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют находящиеся в собственности субъекта Российской Федерации имущество, средства бюджета субъекта Российской Федерации и территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации, а также имущественные права субъекта Российской Федерации» (п. 1 ст. 26.10 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»);

«Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований» (ч. 1 ст. 49 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Экономическая основа деятельности Российской Федерации в текущем законодательстве не закрепляется.

Нужно заметить, что, закрепляя содержание экономической основы деятельности публично-правового образования, законодатель непоследователен: в приведенном Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ он использует оборот «экономическая основа деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации», тогда как в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ — «экономическая основа местного самоуправления». Категории «органы власти» и «местное самоуправление» (первое как субъект права, второе как тип публичного управления) являются разнопорядковыми, что свидетельствует о нарушении логики и правил законодательной техники. Правильнее было бы закрепить оборот «экономическая основа деятельности публично-правового образования (субъекта РФ либо муниципального образования)», так как публично-правовое образование является самостоятельным лицом публичного и частного права, отличным от своих органов управления. Между тем необходимо учитывать, что органы публичного управления могут выступать как от имени публично-правового образования, так и от своего имени, однако правом собственности на публичное имущество они не обладают и, даже выступая в правоотношениях от своего имени, реализуют исключительно интерес публично-правового образования, т. е. публичный интерес.

Таким образом, экономическую основу публично-правового образования формирует все его имущество, включая денежные средства, а также имущественные права, находящиеся на праве собственности публично-правового образования, и составляет самое ёмкое понятие, включающее казну и бюджет, которые между собой соотносятся как целое и часть. Бюджет является частью казны публично-правового образования, включающей, помимо соответствующего бюджета, имущество, не закрепленное за государственными (муниципальными) предприятиями и учреждениями, а именно имущество, не формирующее на праве хозяйственного ведения экономическую основу деятельности государственных и муниципальных предприятий, а также на праве оперативного управления — деятельность казенных предприятий, казенных, бюджетных и автономных учреждений. В состав казны входит только публичное имущество, т. е. государственное или муниципальное, и не входит имущество, находящееся в иной собственности, в частности имущество государственных корпораций, государственных и публично-правовых компаний (табл. 3.1).

Так, имущество, закрепленное за НИУ ВШЭ и МГУ имени М. В. Ломоносова на праве оперативного управления, не является частью казны РФ.

Это интересно!

Государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов» в 2004 г. была создана на основании Федерального закона от 23.12.2003 № 177-ФЗ «О страховании вкладов в банках Российской Федерации» исключительно в публичных целях, прежде всего для страхования вкладов физических лиц в российских банках. Имущество данной корпорации включает страховой фонд, формируемый за счет обязательных страховых взносов российских банков — участников системы данного вида страхования, а также имущества, обеспечивающего функционирование корпорации как юридического лица. Имущество обеих категорий находится в собственности самой государственной корпорации и не является федеральной собственностью. Таким образом, данное имущество, включая страховой фонд, формируется исключительно в публичных целях на основании федерального закона и при этом составляет экономическую основу деятельности юридического лица как самостоятельного субъекта права, отделенного от публично-правового образования.

Понятием казны публично-правового образования оперирует гражданское законодательство в целях определения границ имущественной ответственности публично-правового образования в рамках не только гражданско-правовых отношений, но и властных отношений. Публично-правовое образование в лице органов власти выступает прежде всего как властный, обязывающий субъект, применяющий силу принуждения, а также может выступать и полноправным участником гражданского оборота, в том числе в целях материального обеспечения государственного аппарата (аппарата местного самоуправления). В рамках правоотношений как первой, так и второй категории может быть причинен вред иным субъектам права, возмещение которого должно осуществляться по правилам гражданского законодательства. Понятием бюджета публично-правового образования оперирует финансовое законодательство, возводя границы финансового права исключительно до денежных отношений как части имущественных.

Как ранее было отмечено, реализуя публичные функции и задачи, выступая в качестве властного субъекта (участника неравных отношений) либо субъекта гражданско-правовых отношений (участника равных отношений), публичный субъект, коим может являться государственный орган или орган местного самоуправления, может причинить вред физическим или юридическим лицам. Вред может быть причинен действиями, бездействием, нормативными или ненормативными правовыми актами. Публичные субъекты, функционирующие через единый счет бюджета, т. е. «находящиеся на бюджете», своих, отделенных от бюджета, денежных средств не имеют. Любой государственный орган, вступая в правоотношения с физическими лицами или организациями, потенциально несет имущественную ответственность за счет средств бюджета, а также иного имущества, входящего в состав казны. В данном случае под казной понимается только учтенное публичное имущество, не закрепленное на ограниченных вещных правах за публичными учреждениями и предприятиями. Совокупное имущество государства намного «богаче» и превышает объем «номинальной» казны, но ограничение объема публичного имущества необходимо в правовых целях — выстроить границы имущественной ответственности государства. Леса, недра и водные ресурсы также представляют собой государственное богатство и являются экономическим потенциалом, но обратить взыскание в счет возмещения вреда на эти объекты невозможно.

Согласно ст. 1069 ГК РФ вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению за счет соответственно казны РФ, казны субъекта РФ или казны муниципального образования.

Данное положение устанавливает общее правило имущественной ответственности публично-правового образования. Суд, вынося решение о возмещении вреда физическому или юридическому лицу, указывает на источник возмещения — казну публично-правового образования, однако в первую очередь обращение взыскания на имущество публично-правового образования должно быть осуществлено именно за счет средств бюджета публично-правового образования. В случае невозможности возмещения вреда за счет бюджетных средств, надлежит обратить взыскание на иное имущество публичноправового образования, составляющего его казну, в порядке, установленном законодательством об исполнительном производстве. Такая очередность отражает общую закономерность, установленную в российском праве: в первую очередь производится взыскание за счет денежных средств должника, а затем за счет иного имущества.

Имущество, которое также формирует экономическую основу публично-правового образования, т. е. входит в состав публичной собственности, но является закрепленным за конкретным публичным учреждением или унитарным предприятием, либо Банком России как «уникальным» юридическим лицом публичного права, выполняет функцию имущественной гарантии исполнения обязательств данных организаций, а не публично-правовых образований. К примеру, в случае если МГУ имени М. В. Ломоносова причинит вред физическому лицу, то он должен быть возмещен за счет денежных средств и имущества, находящегося на праве оперативного управления у МГУ имени М. В. Ломоносова, а не за счет казны РФ. В случае если вред будет причинен инспекцией ФНС России, то он подлежит возмещению за счет казны РФ. Это связано с тем, что МГУ имени М. В. Ломоносова действует от своего имени, а инспекция ФНС России — от имени Российской Федерации.

Факультативно

Статья 1069 ГК РФ устанавливает общее правило имущественной ответственности публично-правового образования, границы которой не могут быть сужены до средств соответствующего бюджета отраслевым законодательством. Однако иногда это происходит. К примеру, ст. 35 НК РФ сужает имущественную ответственность налоговых органов, таможенных органов и их должностных лиц вследствие своих неправомерных действий (бездействия) до средств федерального бюджета. Сужение имущественной ответственности публично-правового образования, установленной ст. 1069 ГК РФ, решением суда недопустимо. Данная правовая позиция отражена в постановлении Высшего Арбитражного Суда РФ[1], который указал на недопустимость ограничения источников взыскания путем указания на взыскание только за счет средств бюджета, поскольку такое ограничение противоречит ст. 126, 214, 215 ГК РФ. В данном случае действует общее правило об ответственности публично-правового образования всем принадлежащим ему на праве собственности имуществом, составляющим казну.

Между тем описанное сужение имущественной ответственности только кажущееся. Толковать нужно, делая акцент не на слове «бюджет», а на слове «федеральный». Дело в том, что в Российской Федерации все налоговые органы являются федеральными, и независимо от того, какой налог они администрируют — федеральный, региональный или местный, — вред, причиненный неправомерными действиями (бездействием) или ненормативными правовыми актами в рамках такого администрирования, подлежит возмещению за счет казны именно Российской Федерации, а не субъектов РФ или муниципальных образований.

Это интересно!

Средства бюджетов государственных внебюджетных фондов не входят в состав казны РФ и субъектов РФ[2].

Таблица 3.7

Публичная собственность

Распределенная

собственность

Нераспределенная

собственность

— имущество Банка России, включая золотовалютные резервы;

Казна публично-правового образования включает:

— имущество, включая денежные средства, закрепленное на праве оперативного управления за государственными и муниципальными учреждениями, включая казенные учреждения;

— бюджет публично-правового образования (денежная часть);

— имущество, включая денежные средства, закрепленное на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за государственными и муниципальными унитарными предприятиями;

— нераспределенное имущество (неденежная часть), включая движимое и недвижимое имущество, нематериальные активы (например, информационные системы), доли, паи, акции в хозяйственных товариществах и обществах

— бюджеты государственных внебюджетных фондов

  • [1] См.: Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФот 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации».
  • [2] Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказскогоокруга от 06.12.2007 № Ф08-8111/07 по делу № А25-2010/06-11.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >